2018年11月初，国家发改委办公厅和住建部办公厅联合发出了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)》，而当年3月，住建部就曾发了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)》。

这两个征求意见稿有什么关系？又反映了什么问题？

自从2017年1月《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（以下简称19号文）提出“鼓励投资咨询、勘察、设计、工程监理、招标代理、造价咨询等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务”之后，EPC、全过程工程咨询以及建筑师负责制一跃成为行业“热词”，也成为各地管理部门政策制定和企业未来转型发展的“灯塔”。

2017年5月，住建部根据19号文发出了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》，选择了北京、上海、江苏、浙江、福建、湖南、广东、四川8省（市）以及中国建筑设计院有限公司等40家企业开展全过程工程咨询试点。三大“热词”由于在顶层设计的文件中只有简单的描述，在行业内虽然也一直有实践，但没有形成成熟和一致认可的定式，在理论层面和操作层面都处于探索阶段，因此管理决策层以及各地方都有些不同的做法，除了发改委、住建部各自的“征求意见稿”，部分试点省（市）也各自出台自己的指导意见，由于对一些关键问题的理解不同，政策和做法也不尽相同。

开展全过程工程咨询有几个关键问题，其一就是政策实施管理部门的分工，其次是其概念的内涵和外延，是否包括设计技术服务在内，联合体算不算全过程？

发改委VS住建部

工程咨询行业的管理职能一直以来在国家发改委，工程咨询的定义也因此由发改委认定。从1984年到2017年，发改委（国家计委）在33年内发布了十多个有关工程咨询的文件：1984年出台的第一个文件认为工程咨询是设计的拓展和延伸（此时工程设计归发改委的前身，当时的国家计委主管）；1998年提出为固定资产投资全过程服务的咨询设计服务体系；2001年参考国际上对工程顾问的解释提出工程咨询包括8个方面内容；2010年宣布与菲迪克FIDIC一致。2017年9月《国务院关于取消一批行政许可事项的决定国发〔2017〕46号》，取消了由发改委实施的工程咨询单位资格认定。随即发改委出台了《工程咨询行业管理办法》，重新明确了工程咨询的服务范围，对咨询服务单位实行告知性备案管理。

在此之前发改委的文件，工程咨询服务范围包括宏观和微观两个层面共七大类。宏观层面有规划咨询、项目前期咨询、评估咨询，微观层面是指为工程项目提供决策实施和管理提供智力服务的，包括工程设计、招标代理、工程(设备)监理和工程项目管理。最新发布的《工程咨询行业管理办法》则归为四大类：

（一）规划咨询：含总体规划、专项规划、区域规划及行业规划的编制；

（二）项目咨询：含项目投资机会研究、投融资策划、项目建议书（预可行性研究）、项目可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告的编制、政府和社会资本合作（PPP）项目咨询等；

（三）评估咨询：各级政府及有关部门委托的对规划、项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告、PPP项目实施方案、初步设计的评估，规划和项目中期评价、后评价，项目概预决算审查，及其他履行投资管理职能所需的专业技术服务；

（四）全过程工程咨询：采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。事实上是将原来的微观层面整体归类为“全过程工程咨询”。

住建部在去年3月发布的征求意见稿中对全过程工程咨询的定义是：对工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运行（或称运营）的全生命周期提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。而在两部委的联合征求意见稿中的说法是“在项目决策和建设实施两个阶段，着力破除制度性障碍，重点培育发展投资决策综合性工程咨询和工程建设全过程咨询”，将住建部理解的全过程拆分为了项目决策和建设实施两个阶段，前者发展“综合性工程咨询”，后者才提“全过程工程咨询”。

这便是为什么会有两个征求意见稿出台的背景，后者其实是对前者的否定，而且住建部也承认了这种解释。多年来由于管理分工而造成的条块分割一直是工程咨询行业发展的阻碍，原本以为“全过程”会成为解决问题的突破口，然而，发改委只简单地以“重新归类”的方式，一记“化骨绵掌”，一切回归原点。

设计单位VS监理单位

在两大部委的意见明确之后，全过程在“建设实施”阶段的主要矛盾变成“资质管理造成的企业业务范围单一和全过程所需要的综合资质及全面服务能力”之间的矛盾。当下，设计单位和监理单位包括造价咨询、招标代理等企业都提出要向全过程工程咨询转型，但业务能力相对全面的还是设计和监理。40个试点单位中有2家勘察单位，16家监理单位，其余的都是设计企业。从中也能看出一些倾向性。

全过程咨询是由设计牵头向上下延伸还是监理牵头设计分包？这里其实有涉咨询的广义和狭义的概念，广义的咨询，包含技术咨询、经济咨询和管理咨询等，而狭义的工程咨询概念，与一些省市将监理、造价、招投标等协会合并成为“工程咨询协会”相一致，其核心是“项目管理”，其中并不包括设计技术服务。

就在“全过程”的概念被提出之前，2016年底江苏省发布了《关于推进工程建设全过程项目管理咨询服务的指导意见》，2017年3月上海市发布《关于进一步加强本市建设工程项目管理服务的通知》，其中提到的项目管理包括工程项目前期策划、项目设计、施工前准备、施工、竣工验收和保修等全过程或若干阶段的项目管理服务，基本等同于全过程工程项目管理。为此，上海到目前为止都没有再出台关于全过程咨询的指导文件，因为管理部门认为两者基本一致，没有必要为了一个新的名词而重新出台一套政策。

如此来看，对于全过程工程咨询有两种理解方式，一种是全过程项目管理，一种则是设计+项目管理。

未来随着模式的成熟，无论什么样的企业只要有能力都可以做全过程咨询服务，但在目前的限制条件之下，监理和设计谁更适合来牵头，而各自的优势又在哪里？

早在1999年《关于加快勘察设计单位体制改革的若干意见（101号文）》中就提出，勘察设计单位要加快与国际工程咨询业接轨的步伐,由单一功能的设计院向为建设项目全过程提供各种咨询服务的工程公司。之后又提出设计单位要积极创建国际型工程公司、国际工程咨询公司，大力发展建设项目总承包和项目管理。设计单位尤其是大型的工程设计单位早已具备了以设计为主导的工程总承包和全过程工程咨询服务能力。“以设计为主导”的全过程咨询，也是国际通行的模式。

另一方面，自1988年推行监理制度以来，国家一直在引导监理单位向工程咨询和项目管理模式发展，事实上原建设部1989年发布的《建设监理试行规定》对监理业务的职责范围与当下对全过程工程咨询的业务范围基本一致，分为建设前期、设计阶段、施工招标阶段、施工阶段和保修阶段。“历史总是惊人的相似”——1995年，原建设部和原国家计委联合印发《工程建设监理规定》废止了原建设部发布的《建设监理试行规定》，工程建设监理的主要内容被描述为“控制工程建设的投资、建设工期和工程质量；进行工程建设合同管理，协调有关单位间的工作关系”，监理的职能被大大减化。如此看来，监理单位提出要职能“回归”，大力发展“以大中型监理单位为主导，勘察设计企业为支持的全过程工程咨询服务”似乎也“名正言顺”。

其实设计和监理各有优势。设计是工程建设的灵魂，起着先导作用，它引导其他工程咨询业务的进行，对于充分发挥投资效益、实现项目全生命周期的增值起着关键作用。而且，在国际上，建筑设计公司通常向业主提供从项目前期至设计全程（含策划、方案、招标图、施工图等）、招投标、施工监理等“一条龙”的全过程工程咨询服务，这也是与UIA国际建协对建筑师职业责任的界定相一致。因此可以理解为全过程工程咨询在建筑设计领域即是“建筑师负责制”。

监理单位的优势在于监管主体定位，除了施工监理之外，大中型的监理企业还开展了项目管理、工程代建等业务，具有对建设项目工程管理的人才和能力，机构设置完备，有完善的项目管理体系、质量安全管理体系等，在控制工程投资、质量和安全，协调工程进度等作用方面，具有先天的优势。

各自的优势很明显，但也各有缺陷。设计企业技术服务能力强但普遍缺乏项目管理人才，不过，多年的项目管理和设计总包管理也为设计单位培养了一批复合型人才。如果建筑师负责制能尽快推行，成为常态，专业设计人员具备管理能力，那么设计单位必然是全过程工程咨询服务的理想提供者。监理企业管理能力强，但要同时具备设计能力几乎是要“转身”而不是转型。

而实际操作层面是否需要一个企业具备所有能力，其实也有不同的看法。

联合体VS碎片化

自从工程总承包相关政策出台之后，设计施工联合体的总承包算不算真正意义上的“总承包”有不少争议，而“全过程”是将每个珠子串联起来的线还是“项链”本身？其中包括不包括设计？如何组织才不是“碎片化”？联合体是否算“拼接”？几家可以组成联合体？一家牵头，其他环节能否分包或是转委托？

所谓“碎片化”是指“铁路警察各管一段”，工程实施各个环节由设计、造价咨询、招标代理、监理等机构各自独立执行，相互之间缺乏联动。住建部的征求意见稿中明确“可由一家具有综合能力的工程咨询企业实施，或可由多家具有不同专业特长的咨询企业联合实施”，并鼓励“联合经营、并购重组”。而有不少专家认为，实施过程中如果将设计、造价、招标、监理企业进行简单“整合”，很可能演化为“碎片化”咨询的“拼接”，也达不到“全过程”的初衷。

8个试点省市出台的指导意见各不相同。目前明确允许分包的地区有：福建、广东、广西和江苏；明确允许联合体投标的地区有：福建、四川、广西和江苏；四川和广西仅允许由两家企业组成的联合体；福建和四川省在全过程工程咨询服务的范围中都提到了设计服务；四川省在委托方式中也提到了“依法应当进行招标的项目，当实行全过程工程咨询服务管理时，只需对勘察设计、工程监理其中一项进行招标即可，其他咨询服务可直接委托给同一家咨询单位”；福建省也提到“经过依法发包的全过程工程咨询服务项目，不再另行组织规划、可研、评估、勘察、设计、监理、造价等单项咨询业务招标。接受委托的全过程工程咨询服务单位可以是一个单位”，因此福建和四川省都允许承接全过程工程咨询业务的企业承担同一项目的设计，但不能承担施工和材料设备供应。

其中广东提出“1+N”模式，“1”是指全过程工程项目管理（必选项），“N”则指各阶段。而服务计费也采取“1+N”叠加计费模式。从目前的实践来看，尤其在建筑类项目中，这种方式在实现中更容易操作。比如上海同济工程咨询有限公司提出的“1+X”服务模式，就是以项目管理为统领，牵头其他阶段的技术和服务，与广东提出的“1+N”模式基本同义。但是这种模式是否与国际接轨，而以“设计为主导”又如何体现？

也有专家认为，“1+N”的“糖葫芦式”模式并没有脱离“项目管理”的认知框架，各种专业咨询之间仍然是离散的，甚至于加剧了“碎片化”，还增加了一个利益群体，不但不能节约造价，业主还要多支付集成管理费。即使这个“1”是指“设计”，也不是真正的“全过程”。

尽管还有很多问题“说不清”，也因此大家都能积极争取，比如最近造价咨询行业就提出，全过程工程咨询的核心是通过整合与集成构成“管理创造价值”的过程，因此以投资控制为核心的全过程咨询服务，从成本管理向投资控制和价值工程方面拓展，具备得天独厚的优势。每类企业都能从中看到机会、找到佐证其优势的“理论依据”、能“蹭热度”的政策就是一个好政策。期望通过企业的不断实践，从项目实操层面不断跨越一个个障碍，从而实现真正的与国际接轨的“全过程”。