2018年11月初，国家发改委办公厅和住建部办公厅联合发出了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)》，而当年3月，住建部就曾发了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)》。

这两个征求意见稿有什么关系？又反映了什么问题？

自从2017年1月《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（以下简称19号文）提出“鼓励投资咨询、勘察、设计、工程监理、招标代理、造价咨询等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务”之后，EPC、全过程工程咨询以及建筑师负责制一跃成为行业“热词”，也成为各地管理部门政策制定和企业未来转型发展的“灯塔”。

2017年5月，住建部根据19号文发出了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》，选择了北京、上海、江苏、浙江、福建、湖南、广东、四川8省（市）以及中国建筑设计院有限公司等40家企业开展全过程工程咨询试点。三大“热词”由于在顶层设计的文件中只有简单的描述，在行业内虽然也一直有实践，但没有形成成熟和一致认可的定式，在理论层面和操作层面都处于探索阶段，因此管理决策层以及各地方都有些不同的做法，除了发改委、住建部各自的“征求意见稿”，部分试点省（市）也各自出台自己的指导意见，由于对一些关键问题的理解不同，政策和做法也不尽相同。

开展全过程工程咨询有几个关键问题，其一就是政策实施管理部门的分工，其次是其概念的内涵和外延，是否包括设计技术服务在内，联合体算不算全过程？

发改委VS住建部

工程咨询行业的管理职能一直以来在国家发改委，工程咨询的定义也因此由发改委认定。从1984年到2017年，发改委（国家计委）在33年内发布了十多个有关工程咨询的文件：1984年出台的第一个文件认为工程咨询是设计的拓展和延伸（此时工程设计归发改委的前身，当时的国家计委主管）；1998年提出为固定资产投资全过程服务的咨询设计服务体系；2001年参考国际上对工程顾问的解释提出工程咨询包括8个方面内容；2010年宣布与菲迪克FIDIC一致。2017年9月《国务院关于取消一批行政许可事项的决定国发〔2017〕46号》，取消了由发改委实施的工程咨询单位资格认定。随即发改委出台了《工程咨询行业管理办法》，重新明确了工程咨询的服务范围，对咨询服务单位实行告知性备案管理。

在此之前发改委的文件，工程咨询服务范围包括宏观和微观两个层面共七大类。宏观层面有规划咨询、项目前期咨询、评估咨询，微观层面是指为工程项目提供决策实施和管理提供智力服务的，包括工程设计、招标代理、工程(设备)监理和工程项目管理。最新发布的《工程咨询行业管理办法》则归为四大类：

（一）规划咨询：含总体规划、专项规划、区域规划及行业规划的编制；

（二）项目咨询：含项目投资机会研究、投融资策划、项目建议书（预可行性研究）、项目可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告的编制、政府和社会资本合作（PPP）项目咨询等；