2016年12月，市采购中心就市地税软件2017年度维保项目采用竞争性谈判方式公开采购，首次响应文件提交截止时，只有某信息公司和某软件公司2家供应商参加谈判。采购人依据《政府采购飞招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称“财政部74号令”）的相关规定终止竞争性谈判采购活动，并于2016年12月下旬重新开展竞争性采购活动。

二次竞争性谈判公告后，共有某信息公司、某软件公司和某通信公司3家供应商参加竞争，后某软件公司和某通信公司的响应文件被谈判小组判为无效响应文件，该项目二次采购再次失败。由于本项目实施时间紧急，且已经过两次采购，采购中心遂即改用单一来源采购，确定该信息公司为唯一供应商，并组织专业人员组成协商小组，与某信息公司商定成交价格并签订成交合同。

成交结果公告后，某软件公司向市采购中心提出书面质疑。市采购中心答复后，某软件公司不满采购中心的答复向市财政局投诉。某软件公司诉称：本项目竞争性谈判结果未公布而将采购方式变更为单一来源采购的行为违法。

分析与探讨

一、本项目采用单一来源采购的做法值得商榷

《政府采购法》第三十一条规定：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”

逐一对照单一来源采购方式的三种适用情形，分析如下：

（1）《政府采购法实施条例》第二十七条明确规定：“政府釆购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处釆购。”依据这一规定，本项目不属于“只能从唯一供应商处采购的”情形。

（2）本项目先后两次采购失败，导致2017年度软件维保期间即将开始，项目实施时间确属紧急，但发生多次采购失败这一特殊情况，是一个有经验的采购人和采购代理机构应当预见的情况，不属于“不可预见”的紧急情况。

（3）本项目并非为出于特定目的而需要从原供应商处添购的情形，不属于法定的第三种适用情形。

综上分析，本项目竞争性谈判失败，不属于单一来源采购方式的法定适用情形。

二、竞争性谈判失败转为单一来源采购法律依据不足

财政部74号令第三十七条规定：“出现下列情形之一的，采购人或者采购代理机构应当终止竞争性谈判采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动：（一）因情况变化，不再符合规定的竞争性谈判采购方式适用情形的；（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；（三）在采购过程中符合竞争要求的供应商或者报价未超过采购预算的供应商不足３家的，但本办法第二十七条第二款规定的情形除外。”

依据这一规定：本项目第二次竞争性谈判采购过程中，出现实质性响应采购文件要求的供应商只有1家时，依法应当终止采购，并重新组织采购活动；而不得以时间紧急为由，擅自改用单一来源方式进行采购。

三、避免多次采购失败可改用书面推荐方式确定参加谈判的供应商

在政府采购实践中，采用竞争性谈判、竞争性磋商和询价等方式实施的采购项目，出现符合要求的供应商不足３家时，除法定情形外，采购人或采购代理机构应当终止采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。

在重新采购过程中，有时还会出现参加采购活动或符合竞争要求的供应商不足3家的情形。除法定情形外，供应商不足3家时，不得进行2家谈判、磋商或价格评审，而改用单一来源采购方式也缺乏法律依据，只能依法再次重新组织采购活动。因此，很有可能出现多次采购失败的情形，如何在法律要求的前提下避免步入“无限循环采购”的怪圈呢？

财政部74号令第十二条规定：“采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式，邀请不少于３家符合相应资格条件的供应商参与竞争性谈判或者询价采购活动。”依据该法条规定，供应商的产生方式共有三种：一是通过发布采购公告产生；二是在省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取；三是采购人和评审专家书面推荐。

为避免出现“无限循环采购”的不利情形，在多次公告后，非招标采购项目可改用书面推荐方式确定拟邀请供应商，由采购人和评审专家依法推荐3家以上符合条件的供应商参与竞争，以保证供应商数量符合法定最低要求。

案件启示

（1）政府采购项目适用单一来源采购方式的法定情形只有三种。竞争性谈判失败后改用单一来源采购方式实施采购活动，这一做法法律依据不足。

（2）为避免多次采购失败，可采用书面推荐供应商的办法，以确保供应商数量符合法定最低要求。