2019年4月10日，A省某行政执法机关职业制式服装采购项目挂网招标，采购内容为夏季职业制式服装和单皮鞋等。该项目招标文件规定：本项目采用综合评分法，投标截止时间为2019年5月6日上午9:00时，投标保证金为10万元，投标有效期为投标截止后30日。本项目共有A、B、C、D、E、F六家供应商购买了招标文件并参与投标。5月6日上午11:30时，评标结束后，采购人向参加投标的六家供应商通报了各自的得分和评审排序，C、E、F三家公司综合得分排名前三。

5月7日上午，供应商A、D向采购人和采购代理机构提出质疑：称C公司和E公司有串标行为。代理机构对A、D两家公司的质疑进行回复后，两家公司均对回复内容不满意，又走入投诉处理程序。

后经财政部门多方调查，D公司所称的C公司和E公司串标并无实据，从C、E两家供应商的投标文件来看，也并无内容异常一致或报价城规律性差异等情形，不足以认定C、E两家公司视为串标。投诉事项处理完毕后，采购人在签发中标通知书时发现，该项目投标有效期已过。

针对这一情况，采购人内部出现两种意见：

第一种意见认为：由于质疑投诉处理等原因造成中标通知书迟迟未发，属意外事件，应归于不可抗力，属于时效中止情形。因此，本项目投标有效期实际上并未到期，采购人可以照常签发中标通知书。

第二种意见认为：本项目招标文件明文规定，投标截止时间为2019年5月6日，投标有效期为投标截止后30日。本项目投诉事项处理完毕已经是6月10日，超出投标截止30日的约定期限，此时签发通知书应属无效行为。

分析与探讨

1.投标有效期是投标文件保持有效的期限

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）第二十条明确规定，采购人或者采购代理机构编制的招标文件应当包括投标有效期。采购人依据87号令的规定，在招标文件中规定投标有效期，并要求投标人对此作出响应，这一做法是合法的。

采用招标方式签订的合同，其缔约过程遵循“要约邀请—要约—承诺”三个阶段。招标公告和文件属于要约邀请，投标文件属于要约，中标通知书属于承诺。在招标采购实践中，供应商一般都会按照招标文件确定的投标有效期做出响应，并在投标文件中注明投标有效期。注明了投标有效期的投标文件属于《合同法》中附期限的要约。根据《合同法》有关承诺期限的规定，投标有效期系采购人对要约文件（投标文件）做出承诺的期限。

2.采购人应当在投标有效期内签发中标通知书

由上分析可知，投标有效期系供应商就其提交的投标文件承担相关义务的期限。投标有效期过后，投标文件对采购人和供应商都丧失了约束力。《合同法》第二十八条规定：“受要约人超过承诺期限发出承诺的，除要约人及时通知受要约人该承诺有效的以外，为新要约。”如采购人在投标有效期过后签发中标通知书，该中标通知书的性质已经不属于承诺，而是构成了新要约。

也就是说，本项目之前的采购环节因要约（投标文件）失效而自行终止，采购失败。如采购人此时签发中标通知书，本质上是新一轮采购活动的开始，撇开新一轮采购活动是否合法暂且不说，该“中标通知书”亦不是对原投标文件的承诺了。

3.采购人应当确定合理的投标有效期

在政府采购招标项目中，投标有效期对采购人和供应商都能起到保护和约束的双重作用：一方面可以起到约束供应商在投标有效期内不能随意更改和撤销投标的作用；另一方面也可以促使采购人加快评标、定标和签约过程，从而保证供应商的投标不至于由于采购人的无限期拖延而增加风险。一个理性的供应商的报价，应当是考虑了投标有效期内物价波动等方面的风险。

因此，采购人在招标文件中设置的投标有效期应当合理，既不能过长也不宜过短。过长的投标有效期，可能导致投标人为了规避风险而不得不提高投标价格，过短的投标有效期，又可能使招标人无法在投标有效期内完成开标、评标、定标和签订合同等相关工作，从而可能导致采购活动失败。

4.采购人应在投标有效期结束前发出延长通知

财政部87号令在立法时，未就延长投标有效期做出规定。在招标采购实践中，由于质疑投诉处理等特殊情况，确需延长投标有效期的，采购人应当在原投标有效期结束前，以书面形式要求所有供应商延长投标有效期。供应商同意延长的，其投标保证金的有效期相应延长，但不得修改其投标文件的实质性内容；供应商拒绝延长的，其投标文件在原投标有效期结束后自行失效，但投标人有权收回其投标保证金。

5.质疑投诉处理造成中标通知书未发不属于不可抗力

《民法总则》第一百八十条第二款规定：“不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。”招标项目出现质疑投诉属于常见的现象，不属于一个有经验的采购人所不能预见的情形。此外，如因处理质疑投诉而导致签发中标通知书的时间可能超出投标有效期，也可采取加快质疑投诉处理进度、要求延长投标有效期等方式解决，不属于“不能避免且不能克服”的客观情况。

因此，本案所述情形不属于民法所称的不可抗力，不适用时效中止情形。采购人应就未在规定时限内签发中标通知书自行承担相应责任。

本案启示

本项目的操作流程，存在两个缺陷：一是投标有效期设置过短。采购人应当充分考虑采购项目完成开标、评标、定标和签订合同所需要的时间，特别是可能遇到的质疑、投诉等情形，合理设置投标有效期。二是未及时采取补救措施。采购人如遇到在原投标有效期结束仍不能签发中标通知书的特殊情况，可采用向各参与投标的各家供应商发出书面通知，要求其确认延长投标有效期；或加快中标通知书签发的内部流转程序等方式，以弥补投标有效期设置过短的缺陷。