案情回放

A采购代理机构对某局物业项目以公开招标方式实施政府采购，经评标委员会推荐和采购人确认，B公司被确定为中标供应商。项目结束后，C公司向A采购代理机构递交质疑函，提出怀疑B公司的人员工资报价低于最低工资水平。A采购代理机构询问C公司从何处得知此情况，C公司声称是在供应商等候区“听见”B公司的投标代表说的，除此以外，不能提供其他证明材料。A采购代理机构斟酌再三后，向C公司出具了《质疑函补正通知书》：“经审查，你单位质疑函不符合《政府采购法实施条例》的规定。现请你单位对质疑事项证明材料进行补正后在质疑有效期内重新提交质疑函。”

C公司无从获得证明材料，遂向当地财政部门提出投诉。财政部门收到投诉书后经审查，发现C公司投诉事项未经质疑，于是告知C公司投诉不予受理。

C公司质疑、投诉均未受理，只得以信访函的方式向财政部门反映该问题。财政部门组织原评标委员会和A采购代理机构核实相关情况后，向C公司发出《调查情况说明》，说明经评标委员会复核，不存在C公司反映的违法问题，中标结果合法、有效。

C公司不服当地财政部门作出的《调查情况说明》，向其上一级财政部门提起行政复议。上级财政部门复议后认为：C公司提出书面质疑，符合法定期限规定，属于有效质疑。A采购代理机构虽要求C公司补正质疑材料，且C公司未在质疑有效期内重新提交质疑函，但并不免除A采购代理机构的答复义务。因此，责令当地财政部门按照政府采购投诉处理程序，作出投诉处理决定。

问题提出

可否要求质疑供应商补正质疑函？

专家点评

1、要求补正质疑函与《政府采购法》的规定不相符

《政府采购法》第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”从法律条文可知，关于质疑的受理条件只有“七个工作日”和“书面”两项要求。其中，“七个工作日”的时限要求，是保护供应商公平竞争权益的同时，也考虑维护采购人的权益，保证项目的采购效率，督促供应商尽快行使质疑权利。除此以外，质疑应该是没有其它明确的限制条件的。“认为……权益受到损害的”是供应商主观的认识，并不要求其权益经证实受到损害。“采购文件、采购过程和中标、成交结果”，个人认为只能排除关于“废标结果”的质疑，其它的各项内容，包括专家评审有误、其它供应商串通投标、提供虚假材料谋取中标等事项，都可以归纳其中。因此，满足了“七个工作日”、“书面”这些条件之后，质疑就应是供应商当然的救济权利。相对应的，采购人和采购采购代理机构在收到质疑后就应承担起七个工作日内进行书面答复的义务。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称“94号令”）第十三条的规定与《政府采购法》的规定是一致的：“采购人、采购采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函。”法定质疑期限内提出的质疑，采购人、采购采购代理机构不得拒收。

2、要求补正质疑函在《政府采购法实施条例》中缺乏法律依据

《政府采购法实施条例》（以下简称“《实施条例》”）第五十五条规定：“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料”。尽管《实施条例》没有规定，没有“明确的请求和必要的证明材料”的质疑不予受理，但法条中“应当”二字，将提供“明确的请求和必要的证明材料”确定为供应商的法定义务。诚然，“明确的请求和必要的证明材料”能提高质疑处理的针对性，保证工作效率，防止供应商滥用质疑权，但这一设置与《政府采购法》的立法本意不相一致。

《立法法》第八十八条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。2015年《实施条例》的出台，曾让很多从业者欢呼雀跃，认为新的规定与旧的规定不一致的，应适用新的规定。但《立法法》第九十二条如是规定的前提是“同一机关制定的”，即同一效力层级的规范。法律的效力层级高于行政法规，《政府采购法》的效力层级高于《实施条例》，不存在新旧适用之论。

根据《实施条例》的要求，提供必要的证明材料的确是供应商的义务，但并不能因此免除采购人和采购采购代理机构的答复义务。并且，采购人和采购采购代理机构的质疑答复期限的起算点是“收到供应商的书面质疑”之日，并没有类似审查、重新提交的环节。从供应商角度，虽然在质疑提出环节没有限制，但参照民事诉讼法，未提供必要的证明材料，须承担请求不被支持、质疑不成立的后果。

3、要求补正质疑函在94号令中同样缺乏法律依据

政府采购同仁可能知道，94号令出台前经过了多次修改，最初的征求意见稿第三十四条规定：“采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其行政主管部门或者有关机关依法给予处分，并予以通报：（一）无正当理由拒收质疑函的”。对比94号令第三十六条，第（一）项修改为“拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函”。该条法律责任规定与第十三条“遥相呼应”，第十三条对质疑的唯一限定就是“法定质疑期内”。

94号令第十二条与《实施条例》相似，规定供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料，列明质疑函应当包括的内容。“应当”表明该条款是对质疑供应商设定的义务。但从第十三条和第三十六条的规定则表明：立法本意是不支持以内容为理由拒收质疑函的。需要明确的是，质疑不同于投诉，94号令未规定可补正质疑函，要求供应商补正质疑函即缺乏法律依据。94号令中第二十一条对投诉书的审查、补正规定并不适宜参照。案例中，A采购代理机构出具《质疑函补正通知书》告知C公司需补正事项。该补正通知书反而成为供应商举证已向采购代理机构提出过质疑、采购代理机构未在规定时间内作出答复的书面证明。

4、应依法、从宽受理质疑

对于采购人和采购采购代理机构，处理质疑确实需耗费大量的精力，但质疑是法律赋予供应商的重要权利，笔者认为应依法、从宽受理质疑。以本案为例，A采购代理机构依据《实施条例》要求C公司出具证明材料确实有些“强人所难”，因为证据是B公司的投标文件，是法定应予保密的内容。退一步说，C公司即使不能质疑，也能行使《政府采购法》第七十条规定的控告权和检举权，“有关部门、机关应当依照各自职责及时处理”。推卸职责并不能从根本上解决问题，反而可能导致矛盾层层升级。

从另一角度看，质疑同投诉、信访、行政复议、诉讼等程序相比，属于内部救济程序，是发生在供应商与采购人、采购采购代理机构之间的，无第三方介入的政府采购争议解决途径之一。这一程序着眼于当事双方通过自身努力纠正问题、解决问题，具有灵活、方便、成本低等优势，处理得当，能大大节省行政资源。这也是《政府采购法》设置质疑程序的重要出发点。

法规链接

《政府采购法》

第五十二条  供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。

《政府采购法实施条例》

第五十五条  供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。

《政府采购质疑和投诉办法》

第十一条 提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。

潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。

第十二条 供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料。

第十三条 采购人、采购采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。

第三十六条 采购人、采购采购代理机构有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正；情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报：

（一）拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函；

（二）对质疑不予答复或者答复与事实明显不符，并不能作出合理说明。