《政府采购法》实施以来，县级政府采购中心呈遍地开花之势，本文从依法行政角度谈一下对县级政府采购中心合法性思考。

一、县级政府采购中心无设立依据

政府采购中心是通俗说法，其准确的官方用语应当叫集中采购机构。《政府采购法》第十六条规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”

从《政府采购法》规定不难看出：

1.有权决定设立集中采购机构的组织是设区的市、自治洲以上人民政府；

2.地级市仅能设本级政府所需的集采机构，不能设县一级集采机构。（这也符合《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》）

根据以上推论，也不难看出，县级政府采购中心不合法。

思考

县级政府采购中心是经过县级人民政府批准设立，为何不合法呢？

回答

县一级文件叫规范性文件，其法律效力低于《政府采购法》，当两者发生冲突时，上位法优先。

二、县级集采目录内采购需要与县级政府采购中心不合法的矛盾

1.法律规定下，县级集采机构有现实需求

《政府采购法》第十八条采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。

纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。

2.法律规定下，县级集采机构无合法地位

中国人民大学教授王丛虎老师认为“首先，《政府采购法》并没有授权县级人民政府设立政府采购中心，加之我国公法领域应该秉承“法无授权不可为”的原则，这样设立县级政府集中采购中心就没有了明确法律依据；其次，根据国务院2007年颁布《地方政府机构设置和编制管理条例》的规定，涉及职能部门和内设机构必须遵守法定程序和实质要求，否则组织设立就不合法。为此，个人认为只有满足这两项规定，县级政府采购中心才能具有合法性。”（摘引自《县级集中采购机构到底该不该设》政府采购信息报）

一方面，集采目录内的必须由集采机构统一采购，另一方面，县一级无权设立集采机构，这就是现实需求与法律规定之间的矛盾。

根据《政府采购法实施条例》第五条“省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准”，县级如果也经授权确定了自己的集中采购目录和采购限额标准，那么县级没有集中采购机构，其目录内的项目该如何完成？即使县一级没有被授权制定集中采购目录，那也得执行上一级的政府采购目录规定，其集采目录内的政府采购又该如何完成？

三、如何解决矛盾

方法一：由地级市政府采购中心集中采购

杨志坚律师认为“《政府采购法》对集中采购机构的基本要求之一就是发挥采购规模优势，采用充分竞争的采购方式，获得规模效益，降低采购成本，使采购价格低于市场平均价格。而县区一级设立集中采购机构，意味着从上一级政府集中采购机构分流了部分采购，削弱了原本由于集中而形成的规模优势。同时，还可能因此而增加政府采购的运营成本，这些无疑都和集中采购的精神及初衷相违背”。

此类操作适用于电子采购项目，所有项目网上审批，网上开标评标，网上实时监管。对于实行纸质采购目前来看，很多地方不适宜，比如内蒙古，县与区、盟可能多达几百公里，既不利于便捷采购人，提升采购效能，又不利于节约采购资金。

方法二：在无法实行网上全流程情况下，可以将县级政府采购中心变成为市一级政府采购中心分中心

理论依据：《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）（五）整合平台层级。各省级政府应根据经济发展水平和公共资源交易市场发育状况，合理布局本地区公共资源交易平台。设区的市级以上地方政府应整合建立本地区统一的公共资源交易平台。县级政府不再新设公共资源交易平台，已经设立的应整合为市级公共资源交易平台的分支机构；个别需保留的，由省级政府根据县域面积和公共资源交易总量等实际情况，按照便民高效原则确定，并向社会公告。法律法规要求在县级层面开展交易的公共资源，当地尚未设立公共资源交易平台的，原交易市场可予以保留。鼓励整合建立跨行政区域的公共资源交易平台。各省级政府应积极创造条件，通过加强区域合作、引入竞争机制、优化平台结构等手段，在坚持依法监督前提下探索推进交易主体跨行政区域自主选择公共资源交易平台。

分中心的设立解决了县级政府采购中心合法性地位问题，有利于缓解目前突出矛盾，待电子采购全面实施后，分中心也就没有存在的必要。