PPP项目的合作期限，属于PPP项目合同中的必备条款，也属于关键条款。如何设置PPP项目的合同期限，不仅需要根据相关政策规定做到合规性，也需要结合具体的PPP项目做到合理性。本文通过对财政部、发改委等部门关于PPP项目合作期限设置的规范性文件的梳理，具体分析如何合规、合理的设置PPP项目的合作期限，以供PPP项目相关从业人员参考、指正。

一、PPP项目合作期限限制性规定

一般而言，PPP模式是政府与社会资本建立的长期合作关系，因此PPP项目的合作期限较长。但因PPP模式下的具体运作方式较多，以及项目投资规模、收益水平等因素影响，会导致不同PPP项目合作期限不同。目前PPP模式相关规范性文件、政策对PPP项目合作期限主要是限制性规定，包括PPP项目合作期限的最短期限限制和最长期限限制。

关于最短期限限制规定见于财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）。具体规定为：

“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。”

财金[2015]57号文主要针对申报财政部PPP示范项目提出的要求，对于不作为示范的PPP项目，合作期限是否可以低于10年呢？根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）附件[名称解释]对不同运作模式的PPP项目的合作期限作了不同的规定：

委托运营，合同期限一般不超过八年。管理合同，合同期限一般不超过3年。建设-运营-移交，合同期限一般不超过20-30年。改建-运营-移交，合同期限一般不超过20-30年……”。

财金[2014]113号文虽是适用所有PPP项目的，但财金[2015]57号文晚于财金[2014]113号文的发布，并将“合同期限一般为20-30年”调整为“原则上不低于10年”，表面上看起来是政策变动，但鉴于财政部PPP示范项目的“示范性”，对于非采用委托运营、管理合同模式运作的PPP项目，建议将最短合作期限设置为10年以上（含10年）。

关于最长合作期限的规定在国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行于2015年4月25日联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委等六部委令第25号）第六条规定：

“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。”

因此，特许经营项目的合作期限最长不超过30年，但在特定情况下可以超过30年。

二、PPP项目合作期限设置的合理性

PPP项目投资大，项目涉及领域广，不同行业领域的项目，其项目投资回收期、经济生命周期、技术生命周期等均会有很大不同，因此项目合作期限的设置不仅是简单按照最短、最长期限限制性规定而设置，还需要根据项目自身特点，有针对性的设置具体的PPP项目的合作期限。

（一）设置PPP合作期限需要考虑的因素

财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作通知》（财金[2014]156号）附件《PPP项目合同指南（试行）》（下称《项目合同指南》）规定“期限的确定。

1、项目的合作期限通常应在项目前期论证阶段进行评估。评估时，需要综合考虑以下因素：

（1）政府所需要的公共产品或服务的供给期间；

（2）项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点；

（3）项目资产的技术生命周期；

（4）项目的投资回收期；

（5）项目设计和建设期间的长短；

（6）财政承受能力；

（7）现行法律法规关于项目合作期限的规定；等等”。

实际操作中，项目本身的财务情况、政府的付费能力、项目所处的行业特征、以及项目采购能否吸引更多的潜在投标人，以形成充分竞争等均是决定期限的重要因素。

（二）合作期限的起止时间设置

PPP项目合作期限通常在PPP项目实施方案编制时已经明确，但PPP项目合同重点关注的不是项目合作期限的长短，而是如何根据项目的实际情况，合理地设置PPP项目合作期限的起止日期，即如何在PPP项目合同中约定PPP项目合作期限的计算方式。特别是采用“建设-运营-移交”、“改建-运营-移交”等运作方式的PPP项目存在“建设期”、“运营期”，此类项目中，通常社会资本方在项目进入运营期后方可获得付费，因此“运营期”的长短对项目收益影响较大。

关于合作期限中的“建设期”、“运营期”的设置，财政部《项目合同指南》规定：“常见的项目合作期限规定方式包括以下两种：

（1）自合同生效之日起一个固定期限；

（2）分别设置独立的设计建设期间与运营期间，并规定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。”

上述规定方式（1）与实际操作过程存在一定的偏差，PPP项目合同签订程序是，项目实施机构与中标社会资本签订项目合同，项目公司成立后，项目公司与实施机构签订项目合同的补充协议或承继协议。因PPP项目的建设、运营是由项目公司承担的，如果项目合作期限自项目合同生效之日起起算，可能会导致项目合同签订之日至项目公司未成立时一个“空档期”，即项目提前进入建设期。在总合作期不变的情况下，意味着建设期缩短，通常社会资本方不同意这样起算合作期限。因此，建议项目合作期限与“合同期限”分别设置。

项目合作期限是合作双方进行合作的起始日期至结束日期；项目合同期限是合同的有效期，通常是项目合同签署（或项目合同先决条件满足）至项目合同期满或提前终止时结束。尽管二者有关联，但并不完全相同。特别是针对有新建项目开工或存量项目资产移交的项目，建议另行约定合作期限的起算时间。

采用《项目合同指南》规定方式（2）分别设置独立的建设期和运营期的，如果建设期出现任何延误，不论是否属于可延长建设期的情形，均不会影响项目运营期限，项目公司仍然可以按照合同约定的运营期运营项目并获得收益的情形，此种情况下政府方可能面临因项目竣工延误，进而影响公共服务等较大的政治风险。因此，建议采用此方式约定合作期限的，同时设置激励机制，从而有效推进项目各项工作的开展。

（三）包含多个子项目的PPP项目合作期限的设置

对于需分期建设或包含若干个子项目的PPP项目合作期限的设置，可以根据项目实际情况，约定所有子项目全部完工后统一进入运营期，或约定单一可独立运营的子项目完工后分别进入运营期。需要提醒的是，因进入运营期是社会资本方获得付费的起始时间，在总合作期限不变的情况下，如选择单一可独立运营子项目分别进入运营期，还需要进行相应的财务测算，进一步约定此等子项目是否同时结束运营期，还是分别计算，分别结束。

三、PPP项目合作期限的延长

PPP模式是政府与社会资本建立的长期合作关系，PPP项的合作期限通常为10-30年，由于实施周期通常较长，为了确保项目实施的灵活性，财政部《项目合同指南》规定，在PPP项目合同中可以设置PPP项目合作期限延长的条款。

关于项目合作期限延长条款设置，《项目合同指南》规定，政府和社会资本或项目公司可以对PPP项目合同中设立PPP项目合作期限延长条款进行协商约定，基本的原则是在法律允许的范围内，对于项目合作期限内发生非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下，项目公司可以请求延长项目合作期限。

实际操作中，PPP项目合同的编制者需要在条款中列举导致PPP项目合作期限延长的事由，并对延长PPP项目合作期限的情形做概括性约定。根据《项目合同指南》的规定，可以在项目合同中约定的合作期限延长的事由包括：因政府方违约导致项目公司延误履行其义务；因发生政府方应承担的风险导致项目公司延误履行其义务；经双方合意且在合同中约定的其他事由。同时还需要在PPP项目合同中约定PPP项目合作期限延长的“解决路径”，即发生PPP项目合作期限延长的事由后，由社会资本方提出延长合作期限的申请，由政府或其授权部门负责审核批准，并同时约定PPP项目合作期限延长事项的争议解决方式。

需要注意的是，PPP项目合作期限延长非合作期满双方协商续期，二者非同一概念。合作期限延长是有条件的，且所适用条件必须在项目合同中明确约定。而实际操作中在项目合同直接约定“合作期满双方协商一致可续期”，是违反相关法律法规规定的。根据PPP相关规范性文件规定，项目合作期满，应视为一个新的PPP项目，政府方应根据规定重新选择社会资本方，只是同等条件下，原社会资本方享有优先权，故双方不可直接协商续期。

综上，如何合理合规地设置PPP项目合作期限，可以以财政部《项目合同指南》规定为“标准”。即“实践中应当根据项目的风险分配方案、运作方式、付费机制和具体情况选择合理的项目合作期限规定方式。基本的原则是，项目合作期限可以实现物有所值的目标并且形成对项目公司的有效激励。”