一、工程监理的三大控制目标

我国工程监理的中心任务是控制工程项目目标，即控制工程项目的投资、进度和质量目标，即监理工作的“三大控制”。然而，由于目前业主对监理工程师的不信任以及监理工程师本身的道德修养、知识水平和职业素质等较低，多数业主不把投资控制权交给监理工程师,而掌握在自己的手中。然而，工程项目的投资控制与进度控制密切相关，如果没有投资控制权，进度控制也就无法进行。比如，承建商按进度计划，完成阶段性施工任务,理应获得劳务报酬，但是业主往往不按合同约定支付施工进度款，导致承建商无法按进度计划实施后续施工任务。这就是当前监理工作的“三控制”变成“一控制”（质量控制）的原因。

1.合同管理

合同管理本应该是监理工程师的基本任务之一,合同纠纷也是施工过程中经常发生的事件。在FDIC合同条件下,合同管理是工程师工作的核心。然而，如前所述，监理工程师受业主的委托并服务于业主，不是独立的第三方，如何进行合同管理？尤其是当业主与承建商发生争议时,监理工程师能站在公正或公平立场上处理他们之间的纠纷吗？答案是否定的。所以，从全国范围来看合同管理是纸上谈兵的事。虽然，在监理投标文件中和监理规划中，都有合同管理的详细内容，但是在实际工作中，合同管理如同虚设。比如，合同管理有一项重要的工作内容是索赔。在施工过程中索赔事件也会经常发生，包括工期索赔和费用索赔。但是，如果发生了由于业主原因导致的索赔事件，监理工程师也往往看业主脸色行事，不敢得罪业主。即使监理工程师按合同约定做出了处理决定，业主也不会执行。久而久之，承建商不再期望监理工程师处理索赔事件，转向司法处理。

2.工程监理的阶段范围

我国建立工程监理制度的最初构想是对工程建设实施全过程、全方位的监理，即：从项目决策阶段的可行性研究开始，到设计阶段、招投标阶段、施工阶段和工程保修阶段都实行监理。然而，几十年的监理实践表明：监理工作一直停留在施工阶段。原因是多方面的。首先，监理行业缺乏能够全过程进行监理的复合型技术人才。如上所分析，由于监理人员的地位、待遇和权威不是监理制度设立之初人们所期盼的，所以监理企业吸引不了的高智能技术人才。其次，我国强制监理的阶段是施工阶段，第三，有关的监理的法律法规、标准规范是针对施工阶段制定。

二、工程监理制度演变的背景分析

1.工程监理从公正性到公平性的变化

我国工程监理制度的建立是借鉴了FIDIC合同条件。比如《2000版监理规范》和《2000版监理合同》)中关于工程监理公正性的定位是根据FIDIC土木工程施工合同条件第四版（以下简称FIDIC1987，俗称红皮书）第2.6条款制定。FIDIC1987第2.6条款规定：“无论在何处，需要工程师根据合同行使他的职权：（a）作出决定，发表意见或同意；（b）表示满意或批准；（c）决定价值；（d）采取其他可能影响业主或承包人的权力和义务的行动时，工程师应根据合同规定的条款并考虑所有的因素，公正行使上述职权”。然而,FIDIC1987在使用多年之后受到了工程界和法律界学者的批评和质疑。美国一家律师事务所的律师ChauEeLee认为：工程师既然为业主服务又从业主那里获得薪水就不可能在业主与承建商之间保持公正，尤其是承建商与业主发生争议时。为此，1999年出版的FIDIC合同条件（以下简称FIDIC1999,俗称新红皮书）第3.5条款修改了工程师了这一职权。FID1C1999第3.5条款规定：无论何时，当合同条件要求工程师按照本款规定对某一事项作出商定或决定时,工程师应与合同双方协商并尽力达成一致。如果未能达成一致，工程师应按照合同规定在适当考虑所有关情况后作出公平的决定。而且，FIDIC1999取消了工程师解决承建商与业主发生争议的权力。为了顺应FIDIC合同条件的变化，重新修订的《建设工程监理规范（GB/T50319-2013)(以下简称《2013版监理规范》新增了1.0.9条款。该条款规定：监理单位应守法、诚信、公平、科学地开展监理工作，维护建设单位的利益，不损害承包单位的合法权益。《2013版监理规范》而把“公正”把改成了“公平”。相应的，《建设工程监理合同（示范文本）》（GF-2012-0202)(以下简称《2012版监理合同》）取消了《2000版监理合同》关于监理人(注：这里的监理人指的是监理企业、监理工程师和监理机构的总称）公正性的属性，取而代之是监理人应遵循职业道德和行为规范、工程建设有关标准及本合同履行职责。但是，这种改变是否起到应有的作用值得商榷，因为，“公正”与“公平”并没有本质的区别。正如学者Hoyle评价FIDIC1999中的3.5条款一样：该条款没有实质性的变化，只是粗略地修补了工程师的角色，工程师在业主与承建商之间继续为维持了二元性的特征。何况，我国2011修订的《建筑法》关于工程监理公正性的条款并没有改变。

2.新增安全生产管理职责

关于监理企业是否在施工现场履行安全生产管理职责一直是监理行业争论不休的话题。工程监理制度建立之初没有把安全生产管理纳入监理的范畴。但是上世纪末，工程建设飞速发展的同时，建设工程安全事故也频频发生。比如1999年10月，南京电视台在施工时脚手架垮塌，造成6人死亡，一人重伤，33人轻伤的重大安全事故。为了遏制安全事故频发的势头，国务院于2004出台年了《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《条例》)。《条例》第十四条首次把监理企业与监理工程师纳入承担安全生管理责任的范畴。然而，这在监理行业引起了很大的反响和争议。部分学者认为，根据国际惯例，工程监理属于咨询服务行业，不应参与施工现场的安全生产管理。还有的学者认为，虽然《建设工程安全生产法规》明确了工程监理企业承担安全生产管理的责任，但其法律依据不足：《建筑法》没有明确规定工程监理企业承担安全生产管责任，而《安全生产法》第四条和第五条也只规定了生产经营单位（承建商）及其负责人对安全生产负责。在随后的几年里，监理工程师承担安全生产的责任呈现扩大化的趋势。为此，原建设设部出台了《关于落实建设工程安全生产监理责任4干意见》（建市[2006]248号）（以下简称《安全生产责任的若干意见》）。《安全生产监理责任的若干意见、对《条例》中监理单位和监理工程师承担安全生产监理责任做了细化和说明，并界定了其责任范围。但是，这一时期对安全监理的称呼五花八门，有的监理教科书称安全监理为安全控制，和质量、进度、投资、并列为“四大控制”；有的称之为安全监督或安全监察等。这些称谓都有失偏颇。建设工程的安全与质量、进度、投资的性质不同，它不符合PDCA控制原理。所以，称安全监理为安全控制不妥。而安全监督或安全监察属于政府行为，不属于监理企业的工作范畴。为此，《2013版监理规范》吸取了各种意见后，把安全监理称之为安全生产管理。

3.监理工程师任职资格的变化

近几年报考注册监理工程师的人数逐渐减少，已无法满足监理市场的需求。全国报考监理工程师的人数，从2003年的10万,迅猛下降到2009年的不足5万人。国家不得不降低监理工程师的门槛。《2013版监理规范》只要求总监理工程师为注册监理工程师，而对总监理工程师代表和专业监理工程师降低了要求，即只要满足中级职称和经过监理培训取得监理培训证书就能任职监理工程师。

4.决策阶段与设计阶段的监理业务已被其他部门取代

随着建设市场发展和一系列相关法律法规、标准规范的出台，各地已相继成立了工程造价事务所或咨询公司等。建设单位或业主在决策阶段的可行性研究方面的业务已被以上单位或机构承揽。另外，为保证设计阶段的工程质量，在政府主导下，县级以上建设行政主管部门都成立了审图办公室，对设计单位提交的设计文件是否满足国家标准规范的强制性条款进行审查。