一、工程监理的三大控制目标

我国工程监理的中心任务是控制工程项目目标，即控制工程项目的投资、进度和质量目标，即监理工作的“三大控制”。然而，由于目前业主对监理工程师的不信任以及监理工程师本身的道德修养、知识水平和职业素质等较低，多数业主不把投资控制权交给监理工程师,而掌握在自己的手中。然而，工程项目的投资控制与进度控制密切相关，如果没有投资控制权，进度控制也就无法进行。比如，承建商按进度计划，完成阶段性施工任务,理应获得劳务报酬，但是业主往往不按合同约定支付施工进度款，导致承建商无法按进度计划实施后续施工任务。这就是当前监理工作的“三控制”变成“一控制”（质量控制）的原因。

1.合同管理

合同管理本应该是监理工程师的基本任务之一,合同纠纷也是施工过程中经常发生的事件。在FDIC合同条件下,合同管理是工程师工作的核心。然而，如前所述，监理工程师受业主的委托并服务于业主，不是独立的第三方，如何进行合同管理？尤其是当业主与承建商发生争议时,监理工程师能站在公正或公平立场上处理他们之间的纠纷吗？答案是否定的。所以，从全国范围来看合同管理是纸上谈兵的事。虽然，在监理投标文件中和监理规划中，都有合同管理的详细内容，但是在实际工作中，合同管理如同虚设。比如，合同管理有一项重要的工作内容是索赔。在施工过程中索赔事件也会经常发生，包括工期索赔和费用索赔。但是，如果发生了由于业主原因导致的索赔事件，监理工程师也往往看业主脸色行事，不敢得罪业主。即使监理工程师按合同约定做出了处理决定，业主也不会执行。久而久之，承建商不再期望监理工程师处理索赔事件，转向司法处理。

2.工程监理的阶段范围

我国建立工程监理制度的最初构想是对工程建设实施全过程、全方位的监理，即：从项目决策阶段的可行性研究开始，到设计阶段、招投标阶段、施工阶段和工程保修阶段都实行监理。然而，几十年的监理实践表明：监理工作一直停留在施工阶段。原因是多方面的。首先，监理行业缺乏能够全过程进行监理的复合型技术人才。如上所分析，由于监理人员的地位、待遇和权威不是监理制度设立之初人们所期盼的，所以监理企业吸引不了的高智能技术人才。其次，我国强制监理的阶段是施工阶段，第三，有关的监理的法律法规、标准规范是针对施工阶段制定。

二、工程监理制度演变的背景分析

1.工程监理从公正性到公平性的变化

我国工程监理制度的建立是借鉴了FIDIC合同条件。比如《2000版监理规范》和《2000版监理合同》)中关于工程监理公正性的定位是根据FIDIC土木工程施工合同条件第四版（以下简称FIDIC1987，俗称红皮书）第2.6条款制定。FIDIC1987第2.6条款规定：“无论在何处，需要工程师根据合同行使他的职权：（a）作出决定，发表意见或同意；（b）表示满意或批准；（c）决定价值；（d）采取其他可能影响业主或承包人的权力和义务的行动时，工程师应根据合同规定的条款并考虑所有的因素，公正行使上述职权”。然而,FIDIC1987在使用多年之后受到了工程界和法律界学者的批评和质疑。美国一家律师事务所的律师ChauEeLee认为：工程师既然为业主服务又从业主那里获得薪水就不可能在业主与承建商之间保持公正，尤其是承建商与业主发生争议时。为此，1999年出版的FIDIC合同条件（以下简称FIDIC1999,俗称新红皮书）第3.5条款修改了工程师了这一职权。FID1C1999第3.5条款规定：无论何时，当合同条件要求工程师按照本款规定对某一事项作出商定或决定时,工程师应与合同双方协商并尽力达成一致。如果未能达成一致，工程师应按照合同规定在适当考虑所有关情况后作出公平的决定。而且，FIDIC1999取消了工程师解决承建商与业主发生争议的权力。为了顺应FIDIC合同条件的变化，重新修订的《建设工程监理规范（GB/T50319-2013)(以下简称《2013版监理规范》新增了1.0.9条款。该条款规定：监理单位应守法、诚信、公平、科学地开展监理工作，维护建设单位的利益，不损害承包单位的合法权益。《2013版监理规范》而把“公正”把改成了“公平”。相应的，《建设工程监理合同（示范文本）》（GF-2012-0202)(以下简称《2012版监理合同》）取消了《2000版监理合同》关于监理人(注：这里的监理人指的是监理企业、监理工程师和监理机构的总称）公正性的属性，取而代之是监理人应遵循职业道德和行为规范、工程建设有关标准及本合同履行职责。但是，这种改变是否起到应有的作用值得商榷，因为，“公正”与“公平”并没有本质的区别。正如学者Hoyle评价FIDIC1999中的3.5条款一样：该条款没有实质性的变化，只是粗略地修补了工程师的角色，工程师在业主与承建商之间继续为维持了二元性的特征。何况，我国2011修订的《建筑法》关于工程监理公正性的条款并没有改变。

2.新增安全生产管理职责