在关于我国政府采购多法并存的体制模式的论述中，笔者说明了我国目前政府采购适用的法律并不相同，政府货物与服务采购适用《政府采购法》，而政府工程采购招标投标的，适用《招标投标法》。同时，由于我国政府工程采购数量大于一般性货物与服务采购的数量，而工程采购主要使用的是招标投标方式，因此，政府采购实际上有相当大的部分适用《招标投标法》。针对包含政府工程采购的“大采购”而言，分析政府采购运行机制和体制存在的问题时，就不能回避政府工程采购使用招标方式时的运行模式和监督管理问题。虽然对于此类问题多年来各方面已有许多研究和探讨，且有不少相关结论，但由于本文是关于政府采购监督管理的系列分析，所以对占政府采购最大比例的政府工程招标采购，仍需进行相对独立的分析，以明确本人的结论。

我国招标投标法律制度的五个基本假设

亦如前文所提到的，我国在起草《政府采购法》时为何会出现这样的问题：既然已经起草并通过《政府采购法》，为什么政府工程采购招标投标却不适用《政府采购法》，而适用《招标投标法》呢?而且根据后面的《招标投标法实施条例》看，基本界定为全盘适用，而不仅仅是招标程序与方式的适用。实际上这是一个很难解释的问题。如果抛开体制性及权力分配等因素，唯一可能的解释是，政府工程采购适用《招标投标法》会更有效率，更利于避免腐败，更利于监督管理。如果情况真是如此，政府工程采购招标投标适用《招标投标法》或许存在一定的合理性。但事实上，理论分析和实践均表明，招标投标法律制度的设计，在运行机制、管理体制与方式等方面都存在明显缺陷，这些缺陷很容易导致政府工程采购这种公共行为出现质量难保障、工程成本难控制、寻租与腐败等现实问题和风险，也正是本文要探讨的问题。

1999年，我国通过了对招标投标这种特定的采购方式的专门立法，目的是借招标投标方式实现广泛的市场竞争，通过公平、公正的竞争选择质量优良、成本更低的供应商。而为了达到公开、公正，避免权力干预，立法者设计了目前招标投标运行模式和管理制度：其一，主要由社会盈利性的中介组织实施(符合条件的采购人单位也可能自行招标);其二，评标由社会兼职专家进行，由相关主管部门建立自己的专家库，随机选择专家评审(特殊项目采购人单位也可以自已确定专家);其三，采购人单位享有完全、绝对的选择招标中介机构的权利，任何人、任何单位不得干预;其四，评标按照法律具体规定的方式进行，主要为综合评分法;其五，除重大工程项目外，各采购单位的招标活动，由各相关对口行政主管部门负责监督管理。

我国招标投标法律制度为什么采取这样的运行与管理模式，主要基于以下的五个基本假设。一是假设招标采购代理机构是真正的、不偏不倚的中介。即中介非常看重工作质量，诚信而不单纯追求经济利益;二是假设专家是没有利害关系的“中间人”，是很专业、很公正、很负责任的;三是假设采购人单位完全大公无私，在选择中介代理机构时，不会有部门和私人利益要求及寻租的可能，一定会本着公共利益至上原则选择最好的中介机构，外部干涉是不正当的;四是假设招标方案的设计一定是公正、科学的，评审指标设计是完美的;五是假设政府各行政主管部门一定是公正、自律的，在监督管理工程招标投标方面，既有专业能力，又会严格遵循法律制度进行监督，能够保证招标投标活动处于理想状态。

的确，如果以上各种假设都成立或者基本成立，现行的招标投标制度应该是一种完美的制度。因为没有利害关系的专家和中介参与，没有私利目标的采购人能够进行自我约束，不存在私利的主管机构的监督管理是公正的，必然既能保障招标投标的专业性，又能保证招标的质量，实现廉洁高质的理想目标。如果情况的确如此，政府工程采购需要招标投标的，适用《招标投标法》也许并不存在问题。

但是，必须强调的是，如果以上一些假设不成立，或者至少部分不成立，或者根本不可能成立，那么，基于这一系列假设所制定的招标投标运行模式和监督管理制度，就可能面临问题和风险，甚至是十分严重的问题和很大的社会与经济风险。而事实上，近十几年来，工程招标投标出现的众多问题，如各类“楼歪歪”“桥垮垮”“路脆脆”事件，再如某省四位交通厅长及众多因贪腐“倒下”的领导干部，都或多或少地在政府工程招投标中受贿、索贿而走向犯罪道路，足以证明政府工程招标投标制度设计的一系列假设其实是难以成立的，或者很难同时成立。甚至恰恰是因为这些假设下形成的制度，为招标投标中实现有效“操作”埋下了伏笔，形成了可以“操作”的空间。而最能证明工程招标投标制度缺陷的，莫过于铁道部原部长刘志军、山西女商人丁书苗操纵铁路工程招标投标的案例。

据《中国青年报》2015年7月20日披露，投资2000多亿元的京沪高铁建设项目，被刘志军和丁书苗等人当作他们的“黑色提款机”。资料显示，在该项目组织实施过程中，一些存在这样或那样违规问题的投标商，却都能顺利通过资格审查。进一步审查评标资料发现，评委集中对一些施工单位打出最高分，且都是远远高于其他未中标单位的分数，人为控制招投标结果的痕迹非常明显。

有关部门深入调查发现，在京沪高铁建设工程招投标过程中，刘志军屡屡打招呼帮助施工企业中标，并由丁书苗向中标企业收取高额中介费，即“按工程中标价的3.5%-4%收取中标服务费”。最后查明，丁书苗先后帮助23家公司中标57个铁路建设工程项目，中标标的总额超过1800亿元。在上述57个项目中，刘志军为53个打过招呼(刘打招呼的比率为93%，而打招呼后的中标率为100%)，丁书苗等人从中获得好处费30多亿元，其中丁个人获利20多亿元。而他们联手打造的高铁利益帝国最终土崩瓦解，竟源于审计署对京沪高铁建设项目进行的跟踪审计中，偶然发现的一份交易金额为5000万元的虚假设备采购合同，并经过极其离奇曲折的调查取证后才发现端倪。而更让人难以置信的是，刘志军在位时，京沪高铁公司及中标施工单位有关人员即使在知道已被调查的情况下，都不敢公开指认和指证。

从该案可以清晰地看出，我国现行工程招标投运行方式和管理体制所基于的假设并不一定靠得住。实际上，某种制度的设计，一般都是基于N种假设，只要有一个假设靠不住，就可能出现问题;如果几乎所有假设都靠不住，其结果可想而知。在刘志军案中，其打招呼的成功率达100%，表明目前的工程招标几乎是一种100%可以操控的模式，而且调查困难。投标单位、中标单位、未中标单位都自觉遵循“潜规则”，没有一家敢举报、投诉、申诉，甚至明知正在调查，也不敢指证和指认，说明监督管理机制处于失灵状态。值得注意的是，虽然刘志军、丁书苗早已受到法律制裁，此案暴露出的招标投标制度设计上的缺陷，却并没有引起人们的足够重视。

五个基本假设的可靠性分析