近年来，各地在采用工程总承包模式招标的时候，招标人经常将主管部门批复的投资估算或者初步设计概算作为工程招标控制价进行招标。很多人认为，将投资估算或者初步设计概算直接作为工程发包时的招标控制价违反了工程建设招标投标法规和工程量清单计价规定，下面从投资估算、设计概算、招标控制价、总承包发包相关规定四个方面来分析，欢迎关注并留言参与讨论。

一、投资估算的概念及作用

投资估算是指对拟建项目固定资产投资、流动资金和项目建设期贷款利息的估算。我国目前的投资估算分为三类：

(1)项目建议书阶段的投资估算

这一阶段主要是选择有利的投资机会，明确投资方向，提出概略的项目投资建议，并编制项目建议书。该阶段工作比较粗略，投资额的估计一般是通过与已建类似项目的对比得来的，因而投资估算的误差率可在30%左右。这一阶段的投资估算是作为相关管理部门审批项目建议书，初步选择投资项目的主要依据之一，对初步可行性研究及投资估算起指导作用，决定一个项目是否真正可行。

(2)初步可行性研究阶段的投资估算

这一阶段主要是在投资机会研究结论的基础上，弄清项目的投资规模，原材料来源，工艺技术、厂址、组织机构和建设进度等情况，进行经济效益评价，判断项目的可行性，作出初步投资评价。该阶段是介于项目建议书和详细可行性研究之间的中间阶段，误差率一般要求控制在20%左右。这一阶段是作为决定是否进行详细可行性研究的依据之一，同时也是确定某些关键问题需要进行辅助性专题研究的依据之一，这个阶段可对项目是否真正可行作出初步的决定。

（3）详细可行性研究阶段的投资估算

详细可行性研究阶段也称为最终可行性研究阶段，主要是进行全面、详细、深入的技术经济分析论证阶段，要评价选择拟建项目的最佳投资方案，对项目的可行性提出结论性意见。该阶段研究内容详尽，投资估算的误差率应控制在10%以内。这一阶段的投资估算是进行详尽经济评价，决定项目可行性，选择最佳投资方案的主要依据，也是编制设计文件，控制初步设计及概算的主要依据。

二、初步设计概算的概念及作用

设计概算亦称“初步设计概算”，简称“概算”，是初步设计阶段概略地计算建设项目所需全部建设费用的文件，包括建设项目从立项、可行性研究、设计、施工、试运行到竣工验收等的全部建设资金，是对建设项目投资额度的概略计算，是初步设计文件的重要组成部分。建设项目总概算是确定整个建设项目从筹建到竣工验收所需全部费用文件，由各单项工程概算、工程建设其他费、预备费、建设期贷款利息和投资方向调节税汇总编制而成。

初步设计概算的作用：

1、初步设计概算一经批准，即成为建设项目从筹建到竣工交付使用所需全部建设费用的最高限额，是建设项目总投资额。在工程建设过程中，未经批准，不得突破初步设计概算。

2、作为编制固定资产投资计划的依据。

3、是控制施工图设计和预算，实行限额设计的依据。

4、概算的各项技术经济指标是分析、考核建设项目投资构成合理性和效果的依据。

5、是筹措建设资金，编制建设项目用款计划，签订投资贷款合同（协议）和办理投资贷款的依据。

6、是投标工程编制工程建设招标文件和确定标底的基础。

7、是征地、拆迁进行施工各项准备，办理设备加工订货、签订供货合同（协议）的依据。

8、是落实建设单位经济责任制、控制拨款和结算、考核建设成本的依据。

三、招标控制价的概念及相关规定

招标控制价是指招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，利用设计图纸以及拟定的招标文件和招标工程量清单，结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价，其最主要的依据是《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2013。

第1.0.3条规定：全部使用国有资金投资或国有资金投资为主（以下二者简称国有资金投资）的建设工程施工发承包，必须采用工程量清单计价。

第5.1.1条规定：国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，招标人应编制招标控制价。

第5.1.2条规定：招标控制价超过批准的概算时，招标人应将其报原概算审批部门审核。

第5.1.3条规定：投标人的投标报价高于招标控制价的，其投标应予以拒绝。

第3.1.1条规定：建设工程施工发承包造价由分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金组成。

第3.1.3条规定：招标工程量清单标明的工程量是投标人投标报价的共同基础，竣工结算的工程量按发、承包双方在合同中约定应予计量且实际完成的工程量确定。

第3.1.4条规定：措施项目清单中的安全文明施工费应按照国家或省级、行业建设主管部门的规定计价，不得作为竞争性费用。

第3.1.5条规定：规费和税金应按国家或省级、行业建设主管部门的规定计算，不得作为竞争性费用。

第4.1.2条规定：招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责。

第4.1.3条规定：招标工程量清单是工程量清单计价的基础，应作为编制招标控制价、投标报价、计算工程量、工程索赔等的依据之一。

第4.1.4条规定：工程量清单应由分部分项工程量清单、措施项目清单、其他项目清单、规费项目清单、税金项目清单组成。

四、现阶段工程总承包发包规定

住建部2018年12月12日发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）》：

第3.1.1条：建设单位可以在建设项目的可行性研究批准立项或方案设计批准后，或初步设计批准后采用工程总承包的方式发包。

第3.1.3条：建设项目工程总承包费用项目由勘察费、设计费、建筑安装工程费、设备购置费、总承包其他费组成。

第3.1.4条：工程总承包中所有项目均应包括成本、利润和税金。

第3.1.5条：建设项目工程总承包应采用总价合同，除合同另有约定外，合同价款不予调整。

发改委和住建部2019年5月10日发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第7条发包阶段和条件做如下规定：

建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或备案程序。

企业投资项目应当在核准或备案后，进行工程总承包项目发包。

政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

结语

《招标投标法实施条例》第27条规定：招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。

工程总承包目前还没有出台详细的可操作性规定，相关管理办法都还在征求意见。根据目前的工程总承包发包规定可以得知，政府投资项目原则上应当在可行性研究批准或者初步设计审批完成后方可进行工程总承包项目发包，并不是说就直接利用批准的投资估算或者设计概算作为招标控制价进行招标，只是强调必须在批复后方可组织招标，招标价和结算价必须控制在批准的投资总额内。

《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2013明确规定国有资金投资的工程建设项目必须实行工程量清单招标，招标人应编制招标控制价。

综上所述，投资估算、初步设计概算、招标控制价是三个绝对不同的概念，各自承担的作用不同，费用组成和计价方式也不同。工程总承包直接将投资估算或者初步设计概算作为招标控制价违反了招投标法规和工程量清单计价规范，应及时予以纠正，应该按国家规定采用工程量清单计价，编制真正的招标控制价后方可招标发包。