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环保PPP中最低需求风险责任如何“担”

环保PPP实操中目前大部分约定由政府承担。以污水处理为例，该类PPP项目一般约定基本水量（保底水量），且约束对象主要是政府（如果没有达到基本水量，政府按基本水量付费，“照付不议”）。这种风险通常为政府所承担。很多污水处理项目都约定了在规定年限中（如运营期开始的前三年），60%-80%不等的基本水量。通常，所在城市城镇化水平越高、经济发展水平越高、项目所覆盖的范围越高，这一比例相反越低。基本水量成为传统污水处理企业的基本收入保障，一定程度上具有“旱涝保收”的特征。在这种机制下，通常还会约定在实际处理量超过设计规模时，政府对社会资本（或项目公司）的付费标准及付费金额相应调整机制。一般都认为，PPP 项目由社会资本负责具体实施，但顶层设计是地方政府做出的，因此包括项目规划不合理、最低需求预测不准确、配套设施不到位、出现竞争性项目等在内的事项导致的风险责任在于政府，相应的风险也应由政府承担。

现实出现此类风险向社会资本转移的现象。随着PPP合作范围不断扩大、模式持续创新、竞争逐渐加剧，最低需求风险出现从政府向社会资本转移的案例。比如污水处理项目中采取厂网一体化运作时，厂网建设、运营责任由社会资本方承担，有些项目将污水进水量大小视为与社会资本方管网建设范围及质量相关，因此不设保底水量，实际上最低需求风险由社会资本方承担。如中部某市污水处理PPP的法律文件明确规定，社会资本方提供的服务应“符合城市总体规划，满足特许经营区域内日常需求，以及具备适度的储备能力”。该政府允许合理的建设费用计入固定成本，但日常经营性付费必须根据实际处理水量计算，即政府不进行水量兜底。南部某市打包污水处理厂项目则是最新典型，受到各方关注。该项目不设保底水量，而是建立环境绩效付费机制，根据污水处理厂月平均进水COD浓度，确定进水浓度系数，对各厂进水浓度进行考核，并以此作为污水处理服务费计算依据。

我们注意到，国内有些水环境综合治理PPP项目、黑臭水体治理PPP项目，里面包括污水处理厂、水体修复、景观改造等内容，特别是污水处理厂部分还涉及保底水量，但实际环境改善的绩效不尽如人意，地方政府已有怨言，甚至作出要求限期改进、否则延迟付费或减少付费的表态。同时，部分县级城市实施的垃圾焚烧发电PPP项目“吃不饱”、污水处理PPP项目“晒太阳”的现象存在，也让地方政府的付费意愿出现降低迹象。2017年4月，南方另一城市海绵城市建设PPP试点项目也未设定保底水量，说明最低需求风险并非不能转移。

不过，风险如何合理分配是PPP的核心。目前，业界已形成PPP风险分配原则的共识，即“由对风险最有控制力的一方承担相应的风险”、“承担的风险程度与所得回报相匹配”，以及“承担的风险要有上限”。在单体污水处理厂PPP项目上，政府对项目规划有最高决策权限，更有能力规划好和安排好水量，因此这类项目的最低需求风险由政府承担具有合理性。盲目把最低需求风险转移给社会资本方，在风险和收益相匹配的原则下，社会资本方将要求获得风险增加相应带来的风险溢价，最终导致政府长期支出增加，也不利于达成PPP长期运营效率提高这一核心目标。而在厂网一体化项目，风险分配和付费机制有两种。其一是项目在形式上打包、但付费拆分处理，即污水厂按单体项目水价及水量付费（含基本水量），管网则采用“可用性付费+绩效服务费”的方式付费，整体上属于需求风险转移的狭义特许经营模式。其二是形式和实质均达到一体化，即将考核指标彻底改为污染物减排标准的效果支付模式，付费与绩效完全捆绑，不设保底水量。两者相比较，政府和社会资本哪方更有能力承担需求风险、承担此类风险的一方相应提出哪些要求、绩效考核是否清晰易行都是需要考虑的因素。