2017年11月，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号，以下简称“92号文”），随即各级财政部门针对在库PPP项目展开了全面的清理、整改工作。2018年4月，财政部又出台《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金[2018]54号，以下简称“54号文”），对存在问题173个项目进行分类处置，进一步加强项目的规范管理。“92号文”与“54号文”的公布在业界激起不小的风浪，引起各方对PPP事业发展的密切关注。

从清理的入库PPP项目来看存在的主要问题包括：

（一）PPP库中存在一定的“僵尸项目”，项目进展缓慢甚至无法推进；

（二）前期准备工作不到位，新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续，涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续；

（三）未按规定严格展开“两个论证”，财承报告存在数据来源不明，计算方法错误，信息不完善等问题；

（四）存在政府违规举债担保情况，加大了政府隐性债务的风险，这与国家推行PPP模式的初衷完全是相悖的；

（五）一些项目不宜继续采用PPP模式实施；

（六）最后，还存在部分入库项目未按规定全面履行信息公开程序的问题。为解决上述问题，规范后续PPP项目的管理，从而控制政府债务，防控系统性金融风险，“92号文”提出要严格新项目的入库标准，并明确指出了三种不得入库的情形以及清理出库的情形。

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号）的规定，所有PPP项目必须列入项目库，未纳入项目库的，不得列入各地PPP项目目录，也不得通过财政预算安排支出责任。因此，PPP项目能否被纳入项目库是该项目能否落地实施的关键。因此，新时期内按照新的标准来展开PPP项目的前期工作是十分必要的，“92号文”与“54号文”相继提升了PPP项目的入库标准，对PPP后续发展有着不可忽视的作用。

从2014至今，整理与PPP有关的政府性文件，对于PPP项目的入库标准主要有以下变化：

（一）PPP项目范围的变化。“92号文”从反面规定了不适宜采用PPP模式的项目范围，例如不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的商业地产开发、招商引资项目，涉及国家安全或重大公共利益，以及不适宜由社会资本承担的项目等。与“92号文”相比较，在《湖南省财政厅关于实施PPP和政府购买服务负面清单服务的通知》中，不得采用PPP模式实施的项目范围还包括仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设，要求更为严格；之前2014年财政部公布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号，“以下称113号文”）第六条仅规定：“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》则是细化了PPP模式的项目范围，指出各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）将传统基础设施领域划分成7个，对每一个领域可推广PPP模式的重点项目进行明确。从以上文件明显可以看出，适用PPP模式的项目范围从概括到具体，能否采用PPP模式的界限也变得更加清晰。

（二）入库条件的变化。PPP项目入库条件主要包括项目合作主体须合规，应当履行相关的审批、评估手续，按照规定要求的文件要齐全，其中物有所值评价、财政承受能力论证报告和实施方案是重点；实质性条件则包括合作期在10年到30年之间，建立清晰、明确的风险分配机制，项目投资总额原则上不低于1.5亿元等内容。

“92号文”与“54号文”再次强调“113号文”中对社会资本的规定，加强PPP项目合同签约主体合规性审查，坚持政企分开原则，未按规定转型的融资平台公司不得作为社会资本方。在程序上，两个新文件都要求新建PPP项目严格执行财金〔2015〕21号和财金〔2015〕167号中的评价方法和程序来展开财政承受能力论证和物有所值评价，“54号文”提出政府支出责任要坚守10%的红线，杜绝“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象。对项目的实质性要求上，“92号文”与“54号文”进一步强调项目风险的合理分配，要求合同内不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金，不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足，不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。同时，“92号文”指出了建立按效付费机制的重要性，应当建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制，项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府的支出责任的不得入库。而上述实质性要求，“113”号文中只做出简单的规定。从以上几个方面的对比可以看出，PPP项目入库条件与之前相比显然变得更加严格，对各项具体规定阐释得更加明确，可操作性更强。

对于后续打算申请入库的新建PPP项目，首先，保证项目合作方的主体合规性，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，本级地方融资平台公司也不得作为社会资本方。其次，在程序上应严格按照要求做好项目识别、筛选工作，确保项目适宜采用PPP模式，并规范开展物有所值评价和财政承受能力论证，提升“两评”的合理性、准确性，严格控制每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，对于想进入项目示范库的项目，甚至可以考虑国际上通行的6%—7%的标准；最后，对于政府付费和可行性缺口补助模式的PPP项目应建立健全按效付费机制和绩效考核方式，同时也要落实项目风险分配方案，不得加大政府责任。“92号文”明确指出“优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目”，因此在在寻找适合开展PPP模式的项目时，也可以多加考虑存量项目。当然，这并不意味着存量项目采用PPP模式时就可以掉以轻心。按照规定应当履行的各项审批、评估手续也应办理齐全，避免新申请入库项目再出现违规的情况。此番进行的PPP项目库全面清理，让社会资本与各地方政府回归了理性，整个PPP事业的发展也进入一个平缓期，相信将会使得后续的PPP项目的质量有更大的提升。

作者简介：

张帆湖南中大道达基础设施管理咨询有限公司PPP咨询部

宋威财政部PPP专家中南大学PPP研究中心