专家评审制度由来已久，现阶段，其仍以分权制衡、预防腐败为前提，注重程序化的管理，形成了采购人、采购代理机构、评审专家多方参与、互相制约，监管部门事中事后监管的基本格局。然而，伴随着政府采购改革的步伐，专家评审制度也暴露出了许多问题，如缺乏组织性、评审过于单一、未实现公共利益最大化……我国的评审制度想要“百尺竿头”，则还需“更进一步”。

1、缺乏强有力的组织

专家评审制度运行机制是建立在采购人内控管理、专家独立评审和行政主管部门监管和救济的基础之上的。采购人是采购活动的关键少数，归口的内控管理机制是评审制度有效运行的前提。然而“行政职能式”组织结构的管理模式，是多口、多头的行政管理，并不针对采购项目这种一次性任务组织。多头管理，权责关系复杂，衔接界面划分困难，项目管理归口难以准确定位，未突出项目第一责任人的主体责任，项目追责、绩效管理难度系数也较大。比如，从评审委员会采购人代表的选派上就可见一斑。

笔者认为，多头管理能否行之有效，这关键在于是否拥有统一指挥的归口管理部门。依据《财政部关于加强对政府采购活动的内部控制管理的指导意见》（财库[2016]99号）采购人应当明确内部归口管理部门，具体负责本单位、本系统的政府采购执行管理。归口管理部门应当牵头建立本单位政府采购内部控制制度，明确本单位相关部门在政府采购工作中的职责与分工，建立政府采购与预算、财务（资金）、资产、使用等业务机构或岗位之间沟通协调的工作机制，共同做好编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等工作。但在现实工作中，以行政职能体系为组织结构来管控具体项目，归口管理部门因责任重大、协调部门利益困难、缺乏专业技术能力和业务知识等因素备感无奈，归口管理很难实现。该问题产生的根本原因是没有上级行政主管单位的直接压力。并且，各单位采取的是单纯的预算执行考核而不是项目全过程管理，项目管理并未与预算编制、绩效管理有机结合。内在动力的缺失，使得大多单位还是分口各自管理。

目前，各采购单位基本按照管采分离的模式，建立以行政职能管理体系模式为基础的内部管控机制。形成预算和支付（计财）→立项和需求（业务部门）→采购（政采部门）→执行和验收（业务部门）的政府采购工作流程和各自的内控流程，纷纷组建单独的政采部门，把采购环节剥离于决策与合同执行过程，从而起到预算、采购、业务部门的相互监督、相互制约、相互分离的目的。这种分阶段、穿插式、发散形的多头行政管理模式很难明晰地划分权责，部门之间职能交叉衔接，管理职能难以落实到位，甚至无法准确定位到归口管理，因而容易发生相互推诿、扯皮的现象，且工作流程繁琐、效率低下。行政主管单位监管也是点对面（监控到单位或部门未精细到项目）和脱节式的管理（单纯的预算执行考核而不是项目全过程管理，未与预算编制、绩效管理有机的结合）。采购部门常常注重程序规范以实现采购的合法性，却忽视了对采购项目需求特点和市场竞争规则的研究以及采购后项目绩效的考核。

要知道，评审环节是政府采购制度的关键环节，在政府采购活动中起着承上启下的枢纽作用，最终的成果是与供应商签订合约，实现采购人职能业务发展需要，完成公共资金的市场投入，直接体现着公共利益最大化的程度。第三方专家评审制度是否能实现制度设计功能，发挥作用，关键是要有强有力的组织能力，在这一点上，采购人起着举足轻重的作用。如果没有全过程集中归口统一指挥和清晰的权责界限，各个内控环节权责明晰责任未能到位，如此一来，评审制度将流于形式。只关注程序规范合法化的采购，很容易被不良供应商操纵，被市场围猎，由强势主导变为弱势被动，降低了采购效率和公信力，并带来较大的廉政风险。

个人理解，现阶段评审制度利益制衡设计的建模架构是，评审程序在采办人（采购人采购环节法定代理人，一般独立于项目业务部门和代理机构）组织的监督下，通过与外界利益隔离封闭的独立评审，利用专家评审中立、专业性的综合评价，以少数服从多数的原则，陪审、验证采购人代表（项目相关人员）的利益表达是否实现了公共利益的最大化，最后通过监管部门的事后监管和救济，达到维护国家利益和当事者利益的目的，提高公共资金使用效益。可见，采办人（采购代理机构）、采购人代表、专家评审是评审制度利益制衡的关键。专家评审、采购代理机构的行为规范越来越受制于我们日趋完善的规章制度。而政采活动现实存在的采办人和采购人代表作为公权的代理人却没有相应的规章制度去约束，只是受制于形式多样的采购人内控管理机制。关键主体责任人、组织者，身份、岗位职责却不明不清，这背离了评审制度利益制衡设置的初衷，弱化了制度设计的功能。

笔者建议，财政部应进一步从内部控制管理的角度，理顺政府采购管采权责关系，明确管理部门、业务部门、计财部门、采购部门、单位领导、相关工作人员（特别是评审现场采购经办人、采购人代表）在政府采购流程中的岗位职责、权责界限和工作机制。逐步从程序化行政管理精细到项目管理上来。

此外，就是要以采办人和采购人代表为关键抓手。把权力关进制度牢笼的前提下，采购单位项目负责人作为第一责任人是实现制度功能的“重要人物”，是程序的起点和终点，是评审制度成败的关键节点。以工程建设为例，该领域引入了项目法人制度，明确了项目建设的责任主体及其在工程建设全过程管理中承担相应的法定权利和责任。项目法人依照国家法律规定，以合同的方式将建设管理目标与责任关系分解并延伸至参建各方，形成分级管理、分级负责、齐抓共管的局面，项目法人是完全、独立、对等的民事主体，行政监管也是点对点的管理，权责关系清晰、一目了然。而在政府采购领域，政府采购法作为实体法更多侧重于采购环节和程序管理。评审制度软件设计上未充分考虑载体的实际情况，形式简单，只是规定了社会专家不低于专家总数2/3的原则，对采购人代表的具体要求不太明朗。从实际运行效果来看，分权的目的是达到了，但法定授权的第一责任人（一般为业务部门项目负责人）的责任却因多头、分头管理而难于追责，绩效和激励机制就更难从说起了。

选派采购人代表是采购人的法定权利，采购人代表在评审委员会里往往起着一锤定音的作用，那些熟悉项目特点、了解市场行情、掌握招标文件要点的采购人代表在评审现场比较容易把控结果动向，利于结果导向、公允价值的实现。然而熟悉项目的采购人代表也可能因提前接触供应商，容易与供应商进行利益交换，出现在评审时不公正，并发表诱导性和倾向性意见，影响、误导其他专家等现象或嫌疑。在反腐倡廉的高压下，许多采购部门为追求公平，纷纷主动放弃选派采购人代表的权利。某些地方及单位监管部门以廉政建设为由建章立制禁止采购人代表参与项目评审,剥夺采购人法定的权利。即使选派也是套用社会专家的抽取和管理办法，禁止项目相关人员作为采购人代表，派出的采购人代表往往对项目并不了解，而这样的采购人代表不如不派。