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PPP项目所涉及的法律关系复杂，各合作主体的身份多元错综

首先，PPP项目涉及民事和行政法律关系，其中仅合同关系就将包含近十类合同类型。如下图一所示，PPP项目所涉及的合同包括但不限于PPP合同、项目公司股东协议、融资合同、担保合同、保险合同、工程承包合同、原材料供应合同、产品或者服务购买合同、运营服务合同。若引进财务投资人私募投资基金，则PPP项目还将涉及合伙协议或者基金合同等。

其次，PPP项目的参与主体众多，且同一主体具有多元身份。以笔者曾提供专项法律服务的华南地区某城市综合开发项目为例，施工企业与基金公司组成联合体中标，随后与政府出资代表共同设立项目公司。其中基金公司系代表私募股权投资基金作为项目公司的大股东，施工企业和政府出资代表则在私募股权投资基金中作为劣后级基金份额持有人（具体如图二所示）。

在这种情况下，施工企业在PPP项目中具有多元身份，处于多元法律关系中：（1）作为项目公司的股东，依法享有股东权利，承担义务，将涉及与项目公司及项目公司其他股东之间的法律关系；（2）作为基金份额持有人，依法享有基金份额持有人的权利，承担义务，将涉及与基金管理人、其余基金份额持有人之间的法律关系、托管人之间关系；（3）作为施工承包合同项下的承包人，依法享有承包人的权利、承担义务，将涉及与项目公司、其他分包人之间的法律关系，等等。多重身份决定了施工企业在PPP项目中的不同地位。在自我定位尚不准确的情况下，笔者在与某大型施工企业的董事长交谈时听到后者抱怨，“常常搞不清楚自己公司在PPP项目中的身份地位，一会儿是施工企业，一会儿是项目公司股东，一会儿又是基金份额持有人，容易迷失方向”。错综复杂的法律关系和同一主体的多重身份，导致PPP项目参与主体时常难以辨明各类权利、义务关系。也就不难怪施工企业将项目公司在PPP项目合同中的义务错误地当成自身在施工合同项下施工企业的义务，将施工合同项下的项目公司的权利误作为PPP项目合同项下政府实施机构的权利的现象常有发生了。

在此情况下，由专业律师参与PPP项目有关合同、协议、文件的草拟工作，将有利于准确确定各方权利、义务，维护各参与主体的合法权益。