在PPP项目的实施过程中，PPP项目采购（即社会资本的采购）是非常重要、关键的一环。然而在实践中，针对这一新兴事物，许多采购代理机构对于PPP项目采购的程序如何进行并没有明确的答案，做法也是五花八门。本文拟对PPP项目采购中出现的相关法律问题进行分析，为PPP项目采购的规范化实施提供一种角度。

一、PPP项目采购的性质

根据《政府采购法》第二条第二款规定:“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”即政府采购的内容包括政府采购工程、货物和服务，“货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮；而服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”采购内容的不同，则采购程序适用的规定不同。

PPP项目作为一种公共服务供给的创新方式，整合了项目的投资、建设、运营等。不同于以往的政府采购，政府采购的社会资本不仅需要建设基础设施，还必须对基础设施进行运营管理、维护，提供相应的公共服务。因此，如何在既有的政府采购分类系统中界定PPP项目社会资本采购的性质，就显得至关重要。不明确社会资本采购的性质，就无法在政府采购的相关法律规范中清晰地选择适用的程序。

若将PPP项目对社会资本的采购认定为政府采购工程，即因为PPP项目中包含基础设施的新建、改建、扩建等，且建设投资占PPP项目投资的主要部分，所以把PPP项目的社会资本采购视为政府采购工程，那么依据《政府采购法》第四条“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。而《招标投标法》第三条及《工程建设项目招标范围和规模标准规定》规定了必须招标的项目范围，由于PPP项目属于《招标投标法》第三条规定的“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”，且PPP项目投资规模较大，一般远超过《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的标准，则PPP项目的社会资本采购必须强制采用公开招标的方式。

但是PPP项目不仅包含项目建设，还包含项目投资、运营等，若对《政府采购法》相关规定作文义解释，显然政府采购工程不能涵盖社会资本采购的全部范围，因此政府采购服务作为采购内容的兜底条款（即除采购货物、工程外的采购都属于采购服务），应当包括PPP项目的社会资本采购。若将社会资本采购认定为政府采购服务，则不必适用《招标投标法》相关强制招标的规定，而是适用《政府采购法》第二十七条的规定，“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”

2014年12月31日，财政部颁布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（以下简称“《PPP采购办法》”），“项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式”，即采购方式的选择应当依据“采购需求”和“相关法律”选择确定。而财政部有关负责人在就《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》有关问题答记者问时也提出：“PPP是政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行的特殊采购活动。我国政府采购法第二条第七款规定‘本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象’，对政府采购服务做了兜底式定义。从法律定义上看，PPP属于服务项目政府采购范畴。同时，世界主要国际组织和国家在选择PPP合作方时都遵循政府采购规则，并把服务和工程特许经营权的授予也视为政府采购公共服务的一种方式，将其纳入政府采购监管。”

因此，在PPP项目采购作为政府采购服务的一种，在选择采购方式时，实施机构应结合本省的相关规定判断是否达到强制公开招标的预算数额标准，如果达到则应适用公开招标的方式。若因情况特殊需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。

项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。

二、PPP项目采购的“强制资格预审”