工程监理是指监理单位受建设单位的委托，根据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其它工程建设合同，对工程建设实施的监督管理。监理单位一般是由业主即建设单位选择，建设单位是建设工程项目的投资主体或投资者，也是建设项目管理的主体，监理单位对建设单位负责。监理单位的主要职责是控制工程建设的投资、建设工期、工程质量；进行安全管理、工程建设合同管理；协调有关单位之间的工作关系，即“三控、两管、一协调”。根据《河南省建设工程监理管理规定》、《河南省建筑市场管理条例》有关规定，工程监理单位与建设单位签订书面合同，按照合同约定，对建设工程实施管理，并对建设单位负责。

PPP项目是指在基础设施及公共服务领域，政府与社会资本方签订长期合作协议，由公私部门合作承担责任和融资风险的伙伴式合作模式。PPP模式作为一种新型融资模式，在我国发展时间较短，不成熟，对于这种模式下监理单位的选定主体有不同的观点，有人认为项目公司是建设单位，理应由项目公司选择监理单位，还有人认为PPP项目前期项目公司未成立时，监理单位应由政府选定。PPP模式下谁有权选定监理单位，是本文的分析重点。

一、PPP项目中项目公司有权选择监理单位

在PPP项目实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。项目公司可以由社会资本出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。项目公司负责具体项目的建设与运营管理，包括筹资、建设及运营。项目公司是PPP工程管理主体又是风险承担主体，是PPP项目的业主，有权委托监理单位执行监理任务。

二、PPP项目中政府有权选择监理单位

PPP项目一般是由项目公司负责工程建设、运营维护和移交工作，是PPP项目的业主，有权选择工程监理单位。PPP项目是政府和社会资本合作，双方是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。PPP项目中，政府具有两种角色身份，一种是作为公共产品或服务的购买者，政府基于PPP项目合同形成与项目公司之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务，另一种是政府作为公共事务的管理者，负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司之间的行政法律关系。因此，为了更好了解PPP项目进展、确保项目能够按照合同约定履行，政府方可以对PPP项目实施进行规划、管理，在PPP合同中约定由政府方依法选定监理单位。且在项目公司未成立前，PPP项目业主为政府，政府作为PPP项目实施主体，有权选定监理单位。

工程监理单位的监理对象是承包单位，监理单位依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。有些PPP工程，社会资本方不仅是项目投资主体同时也是该PPP工程的施工承包单位，为了监理单位能够公平、公正执行监理任务，可以在PPP合同中约定由享有行政监督权的政府选择工程监理单位。

三、实践中常见的PPP项目选择监理的做法

在实践中，政府方认为，PPP项目（特别是涉及移交的PPP项目）的项目公司只是项目的阶段性业主，在项目移交后政府方成为项目的“最终业主”，应该有权选择项目的监理机构。特别是在某些PPP项目实行“两招并一招”的情况下，项目业主和施工单位存在极大的利益关联，政府通常都会担心由项目公司单方面选择的监理单位“一家人不说两家话”，无法秉承诚信、公正的原则开展监理工作，不能有效行使监理的职责。

针对这个问题，实践中常见的做法有，（一）政府方先选定监理单位，项目公司与其签订合同，监理费用由项目公司支付，计入项目总投资；（二）或者政府方参与项目公司选择监理单位的程序（比如，项目公司选定的监理单位最终要经过政府同意和确认、拟定监理单位的短名单等等），监理费用由项目公司支付，监理工作成果对政府方和项目公司负责；（三）项目公司自行选定监理单位，费用由项目公司支付。