实际招标工作中，招标人出于现实原因有时会主动或被动地选择合并招标或拆分招标模式实施项目发包，由于目前上位法未对这两种模式作出具体规定，各地区基本属于摸索阶段，实操中五花八门，稍有不慎就容易构成违法违规。本文尝试对合并招标和拆分招标的类型进行界定，并分析各自优缺点，结合具体案例总结合并招标和拆分招标应该注意的问题，希望能为推进招标投标改革实践带来有益参考。

一、合并招标和拆分招标的分类和有关规定

在国家层面，《必须招标的工程项目规定》（发展改革委令2018年第16号）第五条，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第八条对判断合并招标作了相关规定。而在地方，近几年随着招标投标改革实践不断推进，上海、广州、深圳等地纷纷制定地方性规章政策对探索批量招标、预选招标等模式给予支持。总体来说，合并招标在空间维度上通常包含两层含义：一种是横向的合并，即不同项目合并，常见于具有相同性质的同类建设项目集中招标，如同一时间段实施的多条城市道路合并招标，经常性房屋修缮、年度市政设施或水利设施维修维护等工程预选招标等。另一种是纵向的合并，即同一项目全寿命周期不同环节或不同招标类别的合并，如工程总承包、全过程咨询、项目法人+EPC招标模式等。

与合并招标相比，拆分招标的情况更为复杂。《建筑法》第二十四条、《招标投标法》第四条、《招标投标法实施条例》第二十四条等对项目拆分作出了严格限制。由于缺乏法规政策支持，实践中稍有不慎就容易违反法律法规禁止性规定，招标人往往对拆分招标表现得十分谨慎，实施前通常需要预先征询立项部门和招标投标监管部门意见。一般来说，拆分招标根据实施时间可分为三种情形。第一种是对一个招标项目划分成多个标段同时进行招标，如某个地区园林绿化管养工程分区域划分标段开展招标，该模式要求各标段招标必须同时进行。第二种是就一个立项的项目分期进行招标，如成片开发的房地产项目分成几期逐期实施招标和建设。该模式强调各期工程招标有较长的时间间隔，一般要求前一期工程完工后再开展下一期工程招标。第三种是一个立项项目细分成若干子项或专业工程分别单独招标，如一个大型建筑项目的智能化工程、消防工程、景观工程、外墙亮化提升工程分别单独实施招标。选择该模式各专业工程招标可以同时进行，也可以间隔一定时间按先后顺序进行。

二、合并招标和拆分招标的优缺点

在实际招标工作中，合并招标往往能够降低交易成本，减少招标重复率，提高招标效率，增强潜在投标人参与竞标的积极性，为中标人节约投标成本的同时也使招标人受益。另一方面，合并招标难以兼顾单个招标项目的需求差异，并且提高了对潜在投标人的要求，削弱了中小企业中标机会，可能导致强者越强，弱者越弱，不利于市场健康发展。

与之相反，拆分招标的优点在于能满足招标人的个性化需求，提高工程质量，缩短工期，分散风险，同时让更多专业型建筑企业参与进来，促进了市场发展，而且通过分期实施还能有效缓解投资人的资金压力。但拆分招标缺点也十分明显，不但增加招标成本，而且由于各中标人在推进项目建设过程中常常相互干扰，沟通协调难度进一步增大，对招标人的管理能力提出了较高要求。

三、合并招标和拆分招标应注意的问题

（一）立项阶段提前进行合并和拆分是解决招标合法性的有效途径

建设单位往往在实施阶段谨小慎微，如果能提前做好规划和论证，在立项阶段解决项目合并和拆分问题，无疑会使后续招标工作更加顺畅。如某国家级经济开发区根据多年土地一级开发项目经验，把同一片区内多宗地块土地平整工程合并立项，既能发挥项目规模效应，又能在项目内部实现土方平衡，大大降低投资成本。而某地区新建城市市政道路项目，建设单位考虑到不同行业行政主管部门对相关专业工程建设标准有不同要求，为方便实施和后续管理，在立项阶段按照道路及市政配套工程、绿化工程、雨污管网工程等分开进行立项，既符合行业监管要求，也保障了项目质量。虽然立项阶段解决项目合并和拆分作用明显，但是前提条件较苛刻，建设单位通常要积累丰富的同类项目经验并且在决策前须充分掌握较全面的信息，同时由于工程建设项目的复杂性和紧迫性制约，实践中能在立项阶段实现合并和拆分的项目只占很小一部分。