国家自1988年在八市二部开始建设监理试点以来，到1996年开始转入全面发展阶段，至今已17年了，社会对这一制度逐渐有了认识，但这一制度发展到今天已远离了国家当初推行建设监理制的初衷，发展的路越走越窄，甚至走入了误区，如果国家在大范围内取消现行的强制性监理，整个监理行业将面临生存的危险，如果不取消强制性监理，又与市场经济的原则和规律相违背。面对这种现实，建设部于2004年11月16日发出了建字[2004]200号文，要求在各建设领域试行建设工程项目管理，期望在工程管理制度上有新的突破。但很大程度上出于政府主管部门一厢情愿的工程采购方式，真的是市场的需求吗，真的能改变当前工程管理的现状吗？笔者以为，一切要由市场来决定，建设工程项目管理如果步入建设监理制的后尘，谁又能保证国家不会再推行另外一种管理方式呢？

一、走入误区的建设工程监理

建设监理制从推行之初到现在一直存在争议，焦点是业界及社会各界对这一工程管理制度中的许多问题不能达成一致看法，建设监理如何培育、发展及至规范，政府、企业和市场作出了不同选择，导致了主观愿望良好的制度逐渐背离了市场，走入了误区，工程监理企业的正当利益受到损害，全行业在一个畸形的环境中生存，建设工程监理的实践与国际工程管理惯例不能接轨，监理的路不知走向何处。

1、建设工程监理的概念。

《建设工程监理规范》（GB0329——2000）给建设工程监理下的定义是“所谓建设工程监理，是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托，依据国家有关工程建设的法律、法规，经建设主管部门批准的工程项目建设文件、建设工程委托监理合同及其他建设工程合同，对工程建设实施的专业化监督管理。”它包括了建设前期的工程咨询，建设实施阶段的招标投标、勘察设计、施工验收、直至建设后期的运转保修在内的各个阶段的监督与管理。国家在引进这一制度时，并非特指某一种工程采购方法所对应的工程管理模式。从理论上讲监理单位受业主委托为其提供的一切服务活动统称为监理，也就是国际上所说的工程咨询的一部分，监理工程师常把自己比做FIDIK合同条件里的工程师（Engineer）和各种合同安排所指的咨询工程师（ConsultingEngineer），大多数监理工程师在实践中也是这么理解的，并没因合同安排的不同而横生新的概念。但社会对监理的理解和认知与业界相去甚远，及至严重的偏差，随着监理实践的不断深入，业界也感到了理论和实践的严重不足。这源于引进建设监理制度时对这一制度的用词设计的不科学，不合理。由于“监理”一词是借鉴了日本工程实施阶段的管理经验，[1]而日本的施工合同中建筑师始终被称为“监理”，即由建筑师对工程的实施进行监督检查，且“监理”对应的英文单词为Supervisor，意思为管理人员，检查员或监工，而非Supervise。由于合同中没有定义，日本的施工合同与西方的合同有很大的差别。可是多年来用作监理培训的教材都声称监理不是监工，他的地位高于监工，监工是被监理的对象，而实际上大多数的现场监理人员干的就是监工的工作，这也是大多数业主所希望的，只不过他们不是承包商的监工，而是业主雇用的监工罢了。国内从来不将监理工程师英译为SupervisorEngineer，而是强调监理工程师就是FIDIK合同条件里的工程师（Engineer）或咨询工程师（ConsultingEngineer）。理论上的混乱加深了建筑领域对监理概念的分歧，政府关注和强调质量监理，也限制了监理提供专业化服务的范围，加之绝大多数的监理单位都不具备建设前期的工程咨询能力，且工程的可行性研究又属于计划部门管理，诸多原因导致工程监理仅限于工程实施阶段，使得监理的路越走越窄，失去了发展的空间。这是体制和政府职能混乱及引导不力造成的，怪不得监理单位。而过分强调国情，又不随着国情的变化——市场主体成分和政府职能的变化进行调整，使监理单位既不能代替质量监督机构，又不能成为具有社会公信力的质量评价机构；既不能发展成运用现代科学技术、经济管理、法律和工程技术等方面知识，为工程建设项目决策和管理提供智力服务的咨询公司，又不具备向客户（Client）提供建设前期工程咨询的能力。随着工程造价和工程咨询（投资）业务的分切，原本包罗万象的建设工程监理只剩下了质量监督的内容，建设监理从引进到现在，发生了质的变化。因此，[2]我们有理由认为，加强对工程咨询相关专业理论研究，并对工程咨询的原理、程序、方法、组织机构、业务开发、案例分析、发展规律等进行研究和探讨，以推动工程咨询业的科学性、有效性和规范性，努力提高我国工程咨询业的技术水平是当务之急。

2、政府对工程监理的主导。

在我国，政府对建筑业从宏观到微观都进行严格的监督，具体到工程监理更是对监理工程师的监理行为和监理方法作出规定，甚至兴师动众地对实行监理的工程项目进行例行的大检查和突然检查，行政执法之力度一年甚过一年，动用的社会资源越来越多，成本愈来愈大，这说明监理行业是由政府在主导。政府过分干预具体的微观活动对行业发展是不利的，该管的没有到位，不该管的乱越位，现状没有改变，成效没有多大，起不到规范市场秩序的作用。如遭到业界诟病的“旁站监理”制度，实属中国特色，由政府推而广之，并具有相应的法律地位（建设工程质量管理条例）。对于在施工阶段对施工质量进行监督的一种形式，国家在《建设工程监理规范》、《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法（试行）》（建设部建市[2002]189号）中强制监理单位执行，有背市场公平。《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法（试行）》规定了土建工程实施旁站监理的关键部位和关键工序，但并未规定机电设备安装工程实施旁站监理的关键部位和关键工序，这有失偏颇，已引起认识上的误差。依笔者经验，建筑与结构不出问题，并不能保证机电工程的安全和功能不出问题，在有的工程中由于监理工程师未对大多数的机电试验、调试工作进行全过程的监督，只注重结果，致使工程投入使用后安全和功能不能实现，或功能不能正常发挥。当然，旁站监理也有市场，业主大都喜欢，有其深刻的背景。大多数的业主对承包商的施工质量不放心，对质量监督站走过场蜻蜓点水式的监督不欢迎，因此寻求社会机构进行连续性的监督管理是唯一途径，监工的出现也就合情合理。它反映的是承包商诚信的失落，政府监督的失效，社会信用体系的不健全。政府利用行政力量强力干预的后果是施工质量的责任主体不承担质量责任，而让没有主体行为能力的监理工程师承担不相称的责任。如今的监理人员已变成了承包商的施工员和质检员，也许有人会问，监理工程师有许多权力，为什么不行使呢？试问，在目前中国的法律环境和社会环境下，监理工程师能因为承包商的现场施工员和质检员不到岗就不允许开工，甚至停工吗？在大多数的工程项目中根本做不到，这是因为许多承包商的现场质检员大多是挂名的，不可能到岗，业主对此也能“理解”，在这种情况下，承包商和业主与监理就变成了2：1。由此，监理变成了监工，由于要旁站，要对整个施工过程跟班监督，监理还要充当承包商的质检员，甚至是施工员。现实就是这样，人们可以谴责监理的不作为，建设行政主管部门可以对其进行处罚，甚至追究相应责任。可是对承包商的不作为和业主的乱作为却无人问津，法不责“众”，这公平、公正吗？难道不是本末倒置吗？我们看到，承包商的质量责任和管理能力已被大大地弱化了，原因就在于政府强调第三方的无为可能带来的后果，将责任主体自身的不足（如工人缺乏培训，农民工较多，施工管理差等）一厢情愿地交由第三方来弥补，而忽视责任主体自身的责任。目前大有用监理单位的旁站监理代替承包商现场质量管理的趋势。

监理还被要求对建设工程项目的合法性进行监督，甚至对业主的“不法行为”向建设行政主管部门报告，这就难为了监理工程师和监理单位。建设监理制度包括政府监理和社会监理两个层次，政府监理具有强制性与法令性，因此建设工程项目的合法性应交由政府监理，而不应由社会监理承担。监理企业与工程项目业主是委托与被委托的关系，有经济关联，也就是业主是监理的雇主，在目前工程实施阶段的监理现状下，要求监理工程师对建设工程项目的合法性进行监督是不切实际的。要求监理工程师对业主的违法违规行为向建设行政主管部门报告，这就相当于监理工程师向业主提供的服务变成了对业主的监督活动，这在法理上是讲不通的，也不合情理。而业主是监理的衣食父母，是上帝，监理工程师不可能作到向建设行政主管部门主动报告业主的不法行为。在一些政府工程中，政府部门自己的不规范行为早为人们知晓，政府监理都不能予以纠正和改进，又有什么理由让社会监理监督建设工程项目的合法性呢？笔者从事监理工作十年，了解到许多工程项目在开工前未领取施工许可证，但业主都能向有关部门打招呼，先开工，后办证，有关部门也予以认可，更有甚者，有的工程项目在开工三、五个月后业主才向建设行政主个管部门申请领取施工许可证，可没有谁追究业主的法律责任，施工许可证照样发放，这期间监理工程师能拒绝提供监理服务吗？标准的监理合同并未规定业主未办理施工许可证监理就可以不提供服务，如此情况下监理又能监督谁合法谁不合法呢，最终的结果是监理不作为，监理违法。现实就是这样，人们知道监理做不到，可还是要求他去做。

近年来向监理转移了越来越多的施工安全责任，它象一座大山，已压得监理喘不过气来。有些要求过于偏激，如要求监理进行安全旁站，政府将自己原先管不了，管不好的事推向监理企业，监理企业在无安全监理费用，免费服务的情况下承担责任，公平吗。人们看到，建筑工地出了安全事故，对安监站无行政和经济处罚，却对监理单位和监理工程师进行处罚，追究安全责任不能公正地进行处理，把监理单位的责任无限扩大，监理已变成了一个低收入、高风险的职业。监理工程师在施工阶段所能做的就是审核承包商的施工组织设计（方案）和安全措施，对安全的监管只是检查、监督和促进，他不是建筑产品的生产者，安全历来是谁生产谁负责，现场施工安全的直接责任人是承包商，目前强加给监理的安全责任有违《建筑法》。笔者在香港建筑师担任监理的工程项目中了解到，建筑师虽然在施工过程中检查各项安全措施，监督和促进承包商的安全工作，但建筑师并不承担因安全事故引致的责任，除非建筑师对承包商有关安全的事项发出了明确的指示。国内现在应当做的是建立市场机制，完善法规体系，如在现有基础上由政府部门每年对相应资质承包商的安全事故进行统计，核发政府确认的安全记录，并将其作为承包商投标必须提供的记录之一，相关法规还可规定在什么情况下，承包商在多长时间内不得承揽什么规模的工程项目，由此限定不良的承包商进入相应的建筑市场，一个不良的承包商长此以往将被市场所淘汰。惩治措施对承包商应当是致命的，能触动其利益，保障社会公平。一个被社会公认的、透明的游戏规则将是有效的。

人们给监理强加了太多的附加职能，这些职能超越了它的社会属性和自身能力，也违背了市场交易原则，监理背负了太多的东西，现在是否给它卸载还其本来面目。