案例背景

2018年4月20日，区中心医院医疗综合楼中央空调设备采购项目挂网招标。4月26日，采购代理机构收到某机电设备有限公司的书面质询函，质询如下事项：1.磁悬浮中央空调的IPLV要求在9.6以上，高于市场上绝大多数品牌的性能参数，该要求是否过于严苛？2.本项目不允许进口产品参加投标，如投标选用的核心部件磁悬浮压缩机为国产品牌自主研发生产，拥有完全知识产权和业绩，是否优先考虑或有额外加分？3.招标文件中关于磁悬浮主机的技术参数要求，感觉品牌倾向性很强，采购方是否可以明示必须采用某一品牌产品投标？

收到该质询函后，采购代理机构答复如下：1.本项目磁悬浮空调IPLV参数要求根据项目实际需求情况设置，不存在过于严苛现象；2.关于核心部件选用拥有完全知识产权的国产品牌是否考虑优先采购或额外加分，按照招标文件第六章中的“评标办法执行”；3.本项目无品牌倾向性，技术参数要求依据项目实际情况设置，经前期市场调研，有多家单位的产品可以满足要求。

机电设备有限公司对上述答复不满意，再次向采购代理机构提出书面质询，称采购代理机构人为抬高技术性能要求，该质询函还提供了书面材料，指出招标文件中多处技术性能参数与某国产品牌相同，涉嫌对该品牌产品具有倾向性，要求采购代理机构修改招标文件后重新招标。采购代理机构认为机电设备有限公司就同一事项多次重复质疑，口头回复称已对该事项做出过书面解释，不再另作处理。机电设备有限公司接到该回复后，遂向财政部门提出投诉，称采购代理机构未对其质疑事项进行处理，要求财政部门依法作出相应处理。

探讨分析

1.询问和质疑都是法定的救济方式。《政府采购法》第五十一条规定：“供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。”该法第五十二条同时规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”可见，《政府采购法》赋予了供应商依法提出询问和质疑的权利，供应商参加政府采购活动后，可根据实际情况提出询问或质疑，采购人或采购代理机构都应当依法予以答复。

2.供应商对救济术语的误用容易给争议处理带来困惑。本案例供应商向采购代理机构两次出具书面质询函，对于该函件的性质，到底应该定性为“询问函”还是“质疑函”，确实容易混淆。实践中，也常有供应商把“询问函”与“质疑函”混用，给采购人或采购代理机构依法处理带来困惑。根据《政府采购法》第五十一条和第五十二条的相关规定：询问的目的是为了解决疑惑，而质疑的目的是为了维权。如供应商提交的书面函件的内容只是咨询、了解相关情况，并不涉及其自身主张和诉求，则该函件可被认为是询问函；如果该函件的内容中，有认为自身合法权益受到损害，要求采购人改正错误等方面的表述，则该函件属于质疑函。一般情况下，质疑函中往往会含有供应商主张权利方面的内容，这点是询问函所不具备的。

3.本例供应商分两次提交的“质询函”性质有所不同。如前所述，询问和质疑的关键在于供应商发函的目的不同。本案例机电设备有限公司先后两次向采购代理机构发函，虽然涉及事项相同，但两次函件的法律性质不同，应当依据相关法律的规定分别进行处理：第一次发函的目的是为了了解情况，解决疑惑，该函件未涉及主张权利等方面的内容，采购代理机构可认定该“质询函”属于询问函，并依据《政府采购法实施条例》第五十二条“采购人或者采购代理机构应当在3个工作日内对供应商依法提出的询问作出答复”的规定，在3个工作日内作出答复。供应商第二次提交的“质询函”，发函目的是为了主张其权利，要求采购代理机构改正错误，应当认定其为质疑函更为妥当，而且从供应商第二次提交的函件从其内容和形式来看，符合《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十二条规定的质疑函的各项要件，采购代理机构应当在收到该质疑函7个工作日内作出答复，否则应依法承担相应法律责任。