2017年11月10日，财政部办公厅印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（以下简称“92号文”），对全国范围内的入库PPP项目进行了系统性检查，并出具了“红、黄”牌。随着92号文的发布，财政部对于PPP项目库进行全面集中清理，火了四年的PPP市场终于冷静了下来。在此“退库运动”的大背景下，因此政府方选择主动退出、提前解除PPP合同引发的争议必然激增，本文将从争议解决的角度出发，对政府方解除PPP合同的行为性质及合法性进行分析，意图对政府方的合法解除及依法行政、对社会资本方选择有效的退出及救济途径，提供参考。

一、政府方行使解除权的特殊性

六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中对于PPP合同的提前终止及特许经营权的收回规定如下：“在特许经营期限内，因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议”、“以欺骗、贿赂等不正当手段取得特许经营项目的，应当依法收回特许经营项目，向社会公开”。

由上述规定可看出：对于PPP合同的终止，除了传统意义上的合意解除路径，如出现一方严重违约和不可抗力的情形，可提前终止协议。并且，政府对于社会资本方以欺骗、贿赂等不正当手段取得特许经营项目的，享有特许经营项目的收回权。我们不难体会到，立法层面上对于政府在PPP合同解除过程中的行为性质的综合性态度，既遵循合同法中的合意解除及法定解除，又在一定程度上赋予了政府方的提前终止权、特许经营的收回权。

二、特许经营权收回与PPP合同解除行为的伴随性

在理解上述六部委规定的过程中，我们很容易产生一些困惑，比如：“依法收回特许经营项目”究竟应当理解为解除特许经营协议，还是应当理解为收回特许经营权？“依法收回”究竟为民法中的法定解除，还是行政法体系中的行政许可或行政处罚的行政行为？相应地，社会资本方在面临政府方单方解除PPP合同产生争议时，应当选择民事诉讼还是行政诉讼作为争议解决路径？

下面我们通过一则最高院的案例尝试解答上述问题：

最高人民法院 (2014)民二终字第12号民事判决书

上诉人和田市人民政府为与被上诉人新疆兴源建设集团有限公司、和田天瑞燃气有限责任公司合同纠纷一案

2004年4月14日，和田市政府与兴源公司签订了《和田市天然气利用项目合同》，约定项目投产正式经营始由兴源公司自主经营20年后，兴源公司将在和田建造的天然气项目工程所有权全部交与和田市政府。2005年9月6日，2005年10月27日，和田市政府与兴源公司签订合同书，分别约定和田市政府给兴源公司借款600万元、100万元，借款用途为购置敷设高压、城区环形管网所用材料、门站设备等。2006年2月20日兴源公司与和田市政府签订合同书，就2004年4月14日签订的《和田市天然气利用合同》达成补充条款，约定：兴源公司必须在2006年3月30日前还清所借和田市政府的借款700万元。……如兴源公司不在规定期限内归还欠款，和田市政府有权面向社会引进投资商重新敷设天然气管道和建汽车加气站。