随着国家经济改革和发展的需求，建设领域的全面改革同其他行业一样，向着有利于社会政治稳定、经济可持续发展和管理可控化方向进行。建设领域的改革在2017年国务院办公厅17号文指引下，经过一些地方的试点和经验总结，下一步大中型政府投资（担保）项目或国有投资为主的项目（建设工程）必将成为全面实行改革的主要目标。在开展建设项目全过程工程咨询方面，也将在这类项目中优先实行。

什么是全过程工程咨询

全过程工程咨询服务即是一个新出现的事物，又是一个传统的行业。说其新，是因为全过程工程咨询这种提法或做法以前很少出现过，也没有形成有针对性的法规或制度；说其是一个传统的行业，是因为全过程工程咨询内容没有脱离建设工程各阶段工程咨询内容的范围，只是工程咨询覆盖的内容与名称发生了变化而已。全过程工程咨询综合传统工程投融资评估、设计、招投标与项目管理等，近似于“设计-建造”交钥匙工程，按照国务院办公厅等文件内容描述，将“设计-建造”交钥匙工程中的实体建造部分分离出来，只保留其建造过程中的“管理”部分，就是目前所指称的全过程工程咨询的主要内容。

参照“国办发【2017】19号”文理解的全过程工程咨询的内容应该为：工程建设过程中可以替代建设方（投资方）进行工程全过程管理或咨询（不包含实体建造）的机构或组织。

对于全过程工程咨询的具体定义，目前还没有一个明确的标准，也难以用现有的法律、标准和规范对其工作与服务内容加以明确，这也是全过程工程咨询在实施中可能面临困境的主要原因。

法律与制度上的困境

建设项目“全过程工程咨询”如果仅仅从字面上的意思去理解，就是对一个工程（项目）从设想到立项、从设计到施工、从试产到运行期满的建设投资全过程的咨询服务过程。整个服务过程中，咨询部门不参与其间的实体生产；也就是说不接触建筑施工（建造）和产品生产（运营），仅仅提供技术和管理等方面的支持（包含设计）。这种模式的确难以从中、西方现有的建设项目管理制度和规范中寻找到类似的方法，只能掬起其中的部分内容加以糅合而成。

按照上述理解，国家行业行政管理部门将施工企业和设计等咨询企业有目的的进行分开，不让同一个产品、两个主要参与者（建造和设计）合二为一。如此也就难以建立起真正高效的建筑产业。只有打破建设领域的条块分割，将设计（咨询）、施工进行彻底的整合，形成“设计-建造”等多种形式的一体化模式，并对外开放市场，才能更有效的引进和吸收世界上的先进经验和技术，使得中国的建设工程得到更好、更快的技术革新和管理上的有效发展。

无论是沿用西方社会特有的“设计-建造”等模式，还是上文理解的非实体生产过程的咨询模式，都存在法律与制度上的困境。

采用传统的“设计-建造”模式，淡化了设计、咨询、管理与建造之间的界限与分割，本可以直接或间接引用菲迪克条款和PMBOK指南（美国项目管理知识体系指南）等国际标准。这些建立在自由经济条件下的规范与标准，在国有经济占主导地位的中国特色经济体系中，很难直接引用。