2018年7月2日，住建部发布《加快推进实施工程担保制度的指导意见（征求意见稿）》（以下简称“意见”），意见提出，投标保函的金额不得超过招标项目估算价的2%，最高不超过80万元。各方针对这一点是否适用于PPP项目观点不一，本文拟从PPP项目采购相关法律、政策文件进行分析，以供参考。

一、80万元投标保证金的前世今生

2003年3月8日，七部委发布《工程建设项目施工招标投标办法（七部委〔2003〕30号令）》（实施日期为2003年5月1日）（以下简称“《办法》”），其中第三十七条第二款规定：

“投标保证金一般不得超过投标总价的百分之二，但最高不得超过八十万元人民币。投标保证金有效期应当超出投标有效期三十天。”

考虑到实际国内发展国情，在实施过程中，若是投资规模较大的建设项目，即便是投标总价的2%，也会给施工单位带来很沉重的负担，因此在制定《办法》时第三十七条投标保证金规定了两个指标，目的是减轻我国施工单位的负担。

2011年11月30日，国务院办公厅发布《中华人民共和国招标投标法实施条例（中华人民共和国国务院令第613号）》（以下简称“《条例》”），其中第二十六条规定：

“招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。”

《条例》保留了2%的限制，但2%的基数从投标总价变为项目估算价，从而避免泄露投标报价，且《条例》将保证金有效期调整为与投标有效期一致。因《条例》为上位法，《办法》中关于投标保证金与《条例》相冲突的规定无效，均以《条例》规定为准。但80万的限额是否有违上位法仍存在争议。

2013年3月11日，九部委联合发布《关于废止和修改部分招标投标规章和规范性文件的决定（2013年第23号令）》（实施日期为2013年5月1日），其中第142条规定：

将第三十七条第二款修改为“投标保证金不得超过项目估算价的百分之二，但最高不得超过八十万元人民币。投标保证金有效期应当与投标有效期一致”。